但是，改革遇到了种种难题。其中最突出的问题就是，地方政府发现，户籍制度实际上并不是一个简单的人口登记制度，其核心是户口背后所包含的福利差异。当改变了户籍登记的归类方式或者放宽了落户条件之后，现行的城市财政体制和公共服务体制却无法应对加大了的负担。结果是，户籍登记方式的改变没有实质内容，即作为统一的居民户口中居住在农村的那部分人口，甚至按照条件落户在城市的新居民，仍然不能平等地享有城市人口所享有的社会福利、社会保障和公共服务。经过一个周折之后，户籍制度改革的路径更加清晰了。户籍制度改革的目的就是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。

目前与户籍身份附着在一起的种种福利因素，如社会保障、社会保护、教育获得以及其他公共服务，都处于改革的过程中。不仅中央政府把缩小城乡公共服务差距作为重要的政策目标加以实施，地方政府也认识到了改变这个方面的现状，将是更加有效地改革户籍制度的途径。归根结底，户籍制度改革的实质并不在于是否放宽了入籍的条件，而根本在于是否把福利因素与户籍身份相剥离。因此，把户籍制度与这些领域的改革相结合，从而形成一种互相补充、相互促进的关系，有助于政策调整和制度改革的推进，也抓住了改革的实质内容。

随着劳动力流动政策环境的逐步改善，农村劳动力流动的规模和范围都大幅度提高，形成人类和平历史上最大规模的流动劳动力群体。在这种自由的流动择业和就业过程中，农民工工资的地区差异逐渐缩小，甚至他们与城市普通劳动者之间的工资差异也趋于缩小。根据经济学原理，这种工资趋同恰恰是劳动力市场一体化程度提高的标志。事实上，由于农民工的就业市场与城市本地普通劳动者的就业市场逐渐融合，城市职工的工资也出现了相同的地区间趋同现象，是劳动力市场一体化程度提高的表现。而伴随着劳动力市场供求关系的改善，出现了全国范围的“民工荒”现象，长期踟躇不涨的农民工工资，也开始以较快的速度提高。

三、城市就业冲击与劳动力市场发育

城市劳动就业制度的改革是从增量上开始的。1980年政府推行的“三结合”就业模式（即在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍的就业、自愿组织就业以及自谋职业三者的结合），第一次突破了城市劳动力配置的完全计划化，形成了一个边际意义上的政策调整。同时，它与对产业结构调整和所有制多元化的最初认同是相互补充的政策。劳动就业制度的存量改革始于1987年开始的“搞活固定工制度”改革，在要求企业招收新工人一律实行劳动合同制，企业与职工自愿签订劳动合同的同时，改革也涉及企业原有职工，标志着城市以国有企业为重点的劳动就业政策改革的全面开展。

与此同时，20世纪80年代初开始的国有企业放权让利式改革的每一步深入，其实都意味着企业在使用劳动力方面自主权的扩大。也就是说，随着国家逐步扩大国有企业的包括劳动用工权在内的各项经营自主权，企业管理者开始具有筛选、解雇职工的合法权，也有权根据企业效益和职工的表现决定和调整工资水平。这个制度条件具备以后，随着企业竞争压力的提高，企业雇佣行为就倾向于市场化，“铁饭碗”就逐渐被打破。

20世纪90年代末以来，在职工大批下岗，城市失业率上升的情况下，政府实施了一系列政策，采取了很多措施缓解劳动力市场压力，涉及政府自身、企业和劳动力等不同层面。在这个促进就业和再就业的过程中，政府显然是不可替代的角色，涉及就业、再就业的重大政策的实施、重要制度的建设和重要服务体系的建立，政府都参与其中，承担主要责任。

虽然政府对于特殊困难群体的就业扶持起到了重要的作用，但是，就业岗位归根结底不能依靠政府来创造。中国劳动力市场在经历这次冲击之前，非公有经济已经获得了很大的发展，因而为冲击发生时应对城市职工下岗、失业的严峻局面做了一定的铺垫。另一方面，通过拆除城乡之间、地域之间、部门之间和所有制之间的制度分割，矫正生产要素价格信号，从而利用劳动力市场促进就业，比政府扶持本身可能产生的效果要大得多。因此，也可以说，政府积极就业政策的各种措施中，效果最明显的莫过于劳动力市场机制作用的发挥。

改革以来，中国强劲的经济增长一直伴随着城市就业的快速增长。这个趋势在20世纪90年代后期经历劳动力市场冲击以后并没有改变，1995—2005年期间，即使不考虑农村进城劳动力就业，城市就业也增长了43.5%。而这种就业增长主要是通过改革以来非公有制经济和非正规部门的扩大推动，由逐步得到发育的劳动力市场机制配置的。2002年以来按照国际劳工组织标准计算的城镇失业率稳中有降。国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨已经完成，同时城镇登记失业率却相当稳定，也呈现下降的趋势。

在20世纪90年代后期，国有企业进行旨在减员增效的就业制度改革之前，由于当时国有企业大锅饭还没有打破，虽然非公有制经济已经得到了一定的发展，但是，其吸纳就业的作用主要还是边际上的。而一旦城镇就业制度进行了根本性的改革，尽管在一段时间里发生了较为严峻的下岗和失业现象，但是通过包括下岗再就业政策、失业保险制度、基本养老保险制度和最低生活保障制度的重建，而保证了基本平稳的过渡；同时通过劳动力市场的发育和持续的经济增长，保证了就业的扩大，最终实现了劳动力资源由市场配置的改革目标。