改革开放30年我国就业制度改革的回顾与思考
2008年12月08日 17:54理论前沿 】 【打印已有评论0

中国的就业增长和结构变化是30年改革、开放和发展的结果。因此,理解就业的增长和结构变化机制,是我们认识中国改革、开放和发展的一个重要侧面。反过来也是一样,这个时期特殊的就业问题,以及就业制度改革的过程与成绩,也需要在改革、开放和发展的大背景下进行研究,才能更深入地认识其本质。

一、劳动力市场发育遵循经济改革整体步骤与逻辑

中国在改革开放时期的经济增长,是一个二元经济转换的过程,中国特殊的改革、开放和发展变化,又赋予这个过程一系列中国特色。

首先,在如何通过经济增长和产业结构变化创造就业机会,消除劳动力无限供给特征这一点上,中国的现实与刘易斯理论模型是一致的。在实现二元经济结构转换之前,农业中存在大量剩余劳动力,城乡劳动力市场处于制度性分割状态,以及因此形成的农村向城市转移劳动力工资水平长期停滞等,是这个阶段的显著特点。另一方面,伴随着改革和发展的迅速推进,即劳动力市场的发育和人口红利被充分利用,上述特征被不断消除,迎来了中国经济发展的重要转折点,劳动力市场也进入到一个更为成熟的发展水平。

其次,中国的二元经济转换,同时又是从计划经济向市场经济体制转轨的过程,集中表现为劳动力资源从计划配置向市场配置的机制转变。在经历就业迅速扩大和遭遇劳动力市场冲击的同时,就业形式和就业增长方式发生了巨大的变化。通过实施积极的就业政策和强化劳动力资源的市场配置,中国强劲的经济增长一直伴随着城乡就业的快速增长。这个趋势在20世纪80年代后期开始的国有企业固定工就业制度改革,以及90年代后期国有企业进行减员增效改革以来并没有改变。但是,就业结构以及推动就业增长的构成因素却发生了巨大的变化,非公有经济、中小企业以及非正规部门成为就业创造的主力军,也表明劳动力资源的市场配置机制,在就业扩大中逐步取代了计划经济的配置机制。

最后,上述同一过程又是在经济全球化背景之下,通过扩大对外开放而实现的。经济全球化的总趋势是国际贸易的空前发展。中国在劳动力的质量和价格上体现出来的资源比较优势,通过确立了劳动密集型产品在国际市场的竞争地位而得到发挥。在改革开放的30年中,世界经济正迎来其新一轮全球化高峰,中国通过加入世界贸易组织,深深地融入经济全球化过程之中,并成为最大受益者。在世界贸易总量迅速增长的同时,中国对外贸易以更快的速度增长。此外,资本在世界范围的流动与配置,为中国提供了来自外部的更有效率的资源配置能力。

遵循于经济改革整体逻辑与步骤,劳动力市场的发育也是伴随着农村家庭承包制的实行及其效果的显现,以农村劳动力这种生产要素的重新配置为标志而起步,并逐渐推进到城市,以渐进和激进结合的方式进行的。

二、农村劳动力重新配置与城乡一体化

中国的经济改革是20世纪70年代末从农村开始的,主要从实行农业家庭承包制起步。一旦这种改革对于农业生产产生巨大激励效果,并且大幅度提高生产效率之后,农业劳动时间大大节约,形成公开的劳动力剩余,便开始了劳动力资源重新配置的过程。因此,家庭承包制这个农业经营的基本制度,对于农户劳动力的重新配置具有更加重要的效果,即它除了具有调动劳动积极性的基本效果之外,同样重要的是,通过给予农户安排劳动时间、决定劳动方式和劳动内容的自主权,解放了劳动力这一最重要的生产要素。因此,我们可以把这项改革看作是劳动力市场改革的出发点和认识改革过程的逻辑起点。

从转移的途径和过程看,农村劳动力转移依次有以下几个步骤。第一步是在农业内部从(以粮为纲的)种植业部门向林牧渔业部门转移,使农业内部的生产结构和就业结构得到了调整。第二步是在农村内部向以乡镇企业为主要载体的非农产业转移。第三步便是农村劳动力跨地区和向城镇的流动。

各种制度障碍的逐渐拆除是劳动力得以跨地区流动的关键。20世纪80年代以来,政府逐步解除限制农村劳动力流动的政策。随着农村劳动力就地转移渠道日益狭窄,1983年政府开始允许农民从事农产品的长途贩运和自销,第一次给予农民异地经营以合法性。1984年进一步放松对劳动力流动的控制,甚至鼓励劳动力到临近小城镇打工。而到1988年中央政府则开了先例,在粮票制度尚未取消的情况下,允许农民自带口粮进入城市务工经商。

到20世纪90年代,在对待农村劳动力流动的政策倾向上,政府本身产生了分野,包括中央政府和地方政府之间,以及劳动力流出地政府和流入地政府之间。尽管如此,劳动力流动的积极作用是不容忽视的,即便是对于劳动力流入地的政府也是如此。即便存在这种不同的政策倾向和政策的周期性摇摆,中央政府和地方政府仍然分别采取了一系列措施,适当放宽对迁移的政策限制,也就意味着对户籍制度进行了一定程度的改革。

中央政府对于农村劳动力转移重要性的认识,对于改革的推进作用十分明显。从2000年开始,中央政府的有关文件表现出对农村劳动力流动的积极支持和鼓励,明确提出改革城乡分割体制,取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路,被称作城乡统筹就业的政策。这种政策倾向明确写进2001年公布的“第十个五年计划纲要”和2006年公布的“第十一个五年规划纲要”中。并且,这种对待劳动力流动的鼓励政策,通过改善流动人口的就业、居住、子女教育、社会保障条件,逐渐成为可执行的措施。这些政策变化,归根结底是中国政府对于现实中制度需求所做出的积极反应,因而是顺应经济发展阶段性变化要求的。

地方政府对户籍制度改革的力度也明显加大。近些年来,大多数省市在户籍制度改革方面做出了颇为不凡的动作。一个具有共性的改革,是尝试建立城乡统一的户口登记制度。到2007年,全国已有12个省、自治区、直辖市,相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一了城乡户口登记制度,统称为居民户口。另外,很多城市进一步放宽落户条件,以准入条件取代各类进城人口控制指标。

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作者: 蔡昉   编辑: 刘嵩
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