程潜代表民革中央发言，认为党的宽大政策很好，听后很振奋。蔡廷锴同意对原国民党中将范汉杰的处理意见，说:“虽说中央统战部在调查他的历史罪恶时我曾把他出卖十九路军的经过写了书面材料，现在我撤销这个材料，对他的仇恨不算账，同意释放他。”傅作义两次发言，认为政府对战犯的处理政策自始至终是正确的，是对人民有利的事。他曾就此问题与毛泽东单独谈过，还写过书面建议。与会者普遍认为党的政策“不是宽大无边，而是伟大无边”。《共和国特赦战犯始末》，华文出版社1995年版，第28、30页。经过两天讨论，对中央宽大处理的方针，与会者基本上都表示赞同，但在具体方法和步骤上，没有达成一致意见。

为了在更大范围内征求意见，1956年4月11日，中央给各省市自治区党委并中央各部委、国家机关、人民群众团体各党组下发《中共中央关于征求对蒋、日、伪战犯和其他反革命罪犯的处理意见的通知》。通知强调:从宽处理有助于“巩固和扩大人民民主统一战线，对国家对人民都比较有利。但是，这样处理，也可能引起一些人的不满，认为太便宜了这些罪犯，也可能使一部分反动分子感到无所畏惧，因而助长他们的反动气焰。为此，提请各省、市、自治区党委在四、五两月内召开当地政协常委扩大会，或其他适当范围的座谈会，征求意见，会后将结果向中央作报告，以便中央作出最后决定”。为了尽可能扩大征求意见的范围，毛泽东在通知上专门加了一段话:“除此以外，请你们将此件印发给所属地委、省辖市委和县委，也请他们召集党内外的适当会议加以讨论，征求意见，于五月中旬以前由你们汇集报告中央。”《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社1992年版，第72页。

各地各部门向党内外传达中央精神后，引起了强烈反响。多数人都同意中央宽大处理的方针，认为体现了革命的人道主义。有人说:“宽赦他们一个人，他们周围有许多人感激；杀他们一个人，他们周围有许多人愤怒。我们虽不怕他们愤怒，似不如使之感激为愈。”因此，这是“以德服人”的“仁政”。也有人对宽大处理方针表示异议，甚至有抵触情绪，认为这是“一种软弱的表现”，从感情上“很难接受”，不符合“首恶必办”的既定政策。参见《共和国特赦战犯始末》，第35、36页。

总体上看，对日本战犯，中央认为应从宽，地方和人民群众认为应从严；对国内战犯，由于成员比较复杂，具体什么时间放，怎么放，意见也不一致。正如周恩来在一次讲话中所说:国内战犯“这些人不好判，当时判，就会要判一部分死刑，现在过了7年，如果判，也还有人要求处死。但是，不很有利，所以宁可缓判，多押一个时期，情况慢慢变了，将来逐步的放一些，特赦一批”。“处理这批人还需要时间、需要分析、需要分别处理，因为这里有个群众的觉悟问题。”周恩来在全国省市检察长、法院院长、公安厅局长联席会议上的讲话记录，1956年7月15日。有鉴于此，中央在1956年没有作出有关特赦问题的决定。关于这一点，毛泽东解释说:“放早了，老百姓不那么清楚，我们也不好向老百姓说明，还要过几年，老百姓的生活更加过得好了，我们再来放。同时要向老百姓作说明……不讲清这个道理，一下子把他们放掉了，人家就不了解，同时也没有必要。”毛泽东在最高国务会议第七次会议上的讲话，1956年5月2日。但中央最终确立了处理战犯的基本方针:对日本战犯，一个不杀，宽大处理；对国内战犯，一个不杀，分批释放。

二、新中国实施特赦的几个关节点

(一)1956年对日本战犯无特赦之名而具特赦之实的赦免，为正式特赦积累了有益经验。按照宽大处理的方针，1956年4月25日，一届全国人大第34次会议通过了《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》，并由毛泽东当天以《中华人民共和国主席令》向全世界公布。该《决定》是审判和处理日本战犯的第一个法律文件，也是我国国内法审判战犯的第一个法律依据。最高人民检察院根据《决定》于当年分三批释放了免予起诉的1017名日本战犯。另外45名从宽判处有期徒刑的，后来或服满刑期、或获得减刑、或因病释放，至1964年3月6日最后3名战犯获释回国，日本战犯全部释放完毕。中国政府宽大处理日本战犯，被认为是无特赦之名而具特赦之实的赦免。这一举措，在日本各界深得人心，也为处理国内战犯积累了有益经验。

(二)1959年第一个《中华人民共和国主席特赦令》的产生经过。1957年1月29日，公安部向中央提交了一份关于对国民党少将刘焕东等12名病患战犯处理意见的报告。2月2日，毛泽东作出批示:“不但这些人应当处理，其他战犯凡犯罪较轻、表现较好的，都应考虑判决释放。”他请公安部“将战犯全体审查一下，定出一个处理方案送中央审阅”。《建国以来毛泽东文稿》第6册，第299页。 由于不久后即发生了“反右派”斗争和“大跃进”运动，赦免工作受到影响。1959年国庆十周年来临，为正式实施赦免政策迎来一个良好契机。

1959年8月24日，毛泽东在杭州致信刘少奇:“我想到，今年国庆十年纪念，是否可以赦免一批(不是‘大赦’，而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免)确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如办此事，离国庆只有三十几天时间，是否来得及审查清楚？或者不赶国庆，在秋天办理即可，但仍用国庆十年的名义。此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。”《建国以来毛泽东文稿》第8册，中央文献出版社1993年版，第475—476页。 毛泽东的信表明三点:第一，借国庆十周年实施赦免是个重要时机，国内外影响较大；第二，这种赦免不是“大赦”是“曲赦”，即特赦。所谓大赦，一般指在特定情况下对在押罪犯无条件一律赦免，而特赦是针对特殊群体的有条件的赦免，即“改恶从善”的予以赦免；第三，赦免对象包括普通刑事罪犯和战犯。据统计，当时战犯在在押罪犯中的比例是非常小的(约占0.04%)。把普通刑事罪犯作为特赦对象，不仅大大增加了特赦对象的数量，也让新中国的首次特赦具有了更广泛而典型的刑事政策意义。

按照毛泽东的建议，1959年9月8日，刘少奇主持召开中央政治局会议，讨论并通过了《中共中央关于特赦一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命犯和普通刑事罪犯的建议》。9月14日，毛泽东代表中央提请全国人大常委会考虑该建议。9月15日，毛泽东邀集各民主党派、人民团体、文化教育界和无党派人士举行座谈会，通报并征求对特赦问题的意见。关于特赦条件，毛泽东说:“凡是改好了的，我们赦免。按照宪法，叫特赦，不是大赦。”关于为什么要实施特赦政策，毛泽东说:主要是又经过几年的发展，“人民自己站起来了，人民有神气了，问题是个人民问题”。实施特赦的条件业已成熟。