板垣等提出民选议院建白书，而组织爱国公党之后，未掌权势的士族即相竞唱和板垣的自由民权论，影响所及达于全国各地，藩阀政府不得不讲求镇压的手段。这时爱国公党一分子的江藤新平，因操之过急而参加1874年的佐贺士族叛乱，被捕枭首示众，于是爱国公党就昙花一现地自然消灭了。

板垣见情势不利，同年3月返回其家乡土佐，另行组织一政治团体"立志社"，募集青年才俊，翻译洋书，研究泰西法制，鼓吹卢梭的民约论、边沁的功利说等，倡导人民有天赋的权利和自由，同时唯有伸张民权，日本帝国始得强盛。于是，不得志于中央，不满藩阀政府专制而垄断政权的志士，云集土佐，受自由民权主义的洗礼，奉板垣为自由民权论的先觉，而土佐俨然成为自由民权的圣地，并以立志社为中心，结合各地的自由民权政社，于1875年1月成立全国性的政党"爱国社"。这就是后来国会开设运动的动力，自由党组织的中坚。

大阪会议与政府合作

这时，官僚派方面亦觉得，自从征韩论的纷争后，多数参议辞职，以致以大久保利通为中心的藩阀政府乃陷入孤立无援的状态。为了补强藩阀势力以及镇压民权论的沸腾，由井上馨和伊藤博文斡旋，安排大久保和板垣退助、木户孝允等维新元勋们的会议。在1875年1月至2月间所举行的大阪会议，是官僚派要以萨摩、长州、土佐三藩的同盟来加强政府的势力和威信。会议妥协的结果，板垣的主张被接受，以渐次采用立宪政体为条件，约定与朝廷合作。于是同年 3月12日，板垣复任参议之职。基于会议的决定，4月设置元老院和大审院，并设立地方官会议，发布渐次开始立宪政体的诏书。这是官僚派为了回避自由民权运动的攻势的策谋，虽然表面上采取三权分立制，但官僚专制的实质并没有改变。板垣被任命为政体调查委员，然因其改革意见不被接受，于10月27日再度下野。

士族的叛乱

主张征韩论的多数参议下野之后，明治政府事实上成为大久保利通的独裁政权。但政府集权化的政策，亦否定了士族在传统上的特权，他们在经济上丧失了历代相传的家禄，军事上因征兵制的实施而夺去其传统武士的荣誉感，故在1876年颁布"带刀之禁令"时，心理上的屈辱感乃达到极点，于是就拥立西乡隆盛举兵造反，酿成1877年的西南战争。结果兵败，西乡在政府军的包围下，切腹自杀。这是明治政府下最大而最后的以武力反对政府的斗争，其失败也就结束了士族以武力夺取政权的梦想。

当西南军变时，立志社也有血气方刚的青年相呼应，而有少数人，以阴谋颠覆政府而被捕，但板垣勉力压制其门生暴动，向京都行在所提出《立志社建白书》，以合法的行动，批评政府，并要求早日设立民选议院，奠立立宪政体。

西南战争既然证明反对藩阀政府的运动，不能使用武力斗争，就非改变为言论斗争不可，这给自己民权运动带来新的转机。1878年1月，爱国社在大阪召开第一次大会，这时天下之士翕然赴之，但都是各县的士族，而不见农工商民的影踪。故日本民权论的兴起，是不平的士族对抗藩阀官僚的专权而来，这和欧美的民权运动是因市民阶级的崛起，以及在政治上对抗贵族和僧侣的势力而产生，迴然不同。

由于爱国社的再兴，日本乃呈现言论集会的黄金时代，各种政社辈出，而演变成如火如荼的国会开设请愿运动，爱国社亦经过几次大会，于1880年3月改称为"国会期成同盟会"，公开宣称除非达成开设国会的目的，不论经多少岁月，决不解散此一同盟。板垣并亲自乘马当头阵，到各地方游说，展开热烈的全国国民运动。4月27日，向大政官提出2府28县同志87万多人所签名的国会开设请愿书。

藩阀政府方面，为了扑灭自由民权运动如火燎原的火势，乃于1880年4月5日发布集会条例，加以镇压，禁止政社之间的联络，拘束演说集会的自由，并讲求封锁言论的对策，但板垣等所率领的国会开设请愿运动，激动了日本的六十余州，使政府觉得对于公议舆论的具体化和实现化，亦必须讲求对策，才能安抚民心。于是在1881年10月12日，发布国会开设的大诏说:"将期于明治23年（1890年），召集议员，开设国会以成朕之初志"。

自由党总理

国会开设的大诏，使自由民权的志士欢欣雀跃，以为国会期成同盟会已经达成目的，从而将其解散以树立新政党。1881年10月30日，成立自由党，并公推板垣退助为总理。

自由党的盟约四条。如次板垣退助监修，宇田友猪编纂:《自由党史》，上卷，457458页，五车楼，1910年。。第一条:我党以主张扩充我日本人民之自由，伸张及保全其权利者，相结合组织之。

第二:我党务图增加国家之进步，人民之幸福。

第三:我党相信我日本国民应当同权。

第四:我党相信我日本国之立宪政治为适当。国会开设的大诏，发布不及二旬，板垣就能领导成立了这一大政党"自由党"，立刻进行政治活动，可想见当时其声望如何地高。

板垣虽死自由不死

众望所归而出任自由党总理的板垣，为了宣传自由民权主义，南船北马，大事活动。1882年4月6日，在东海道游说的途上，进入岐阜市郊金华山麓，当晚在神道中教院，面对三百多人的恳亲会演讲。当演讲完毕退场，走到玄关之际，有一壮汉大喊"国贼"，手持白刃直刺板垣胸部，板垣翻身与之格斗而伤及左颊和右手，幸其门徒追来将凶汉逮捕。板垣的门生，均认为这是政府党所派遣的刺客，并传出当时板垣泰然自若而高唱"板垣虽死，自由不死"的故事。