关于法官审判责任追究若干问题的探讨

原标题：关于法官审判责任追究若干问题的探讨

党的十八届四中全会“决定”明确指出,公正是法治的生命线。为保证司法公正,提高司法公信力,必须要推进严格公正司法。“法令既行,纪律自正,则无不治之国,无不化之民。”严格公正司法的核心,在于统一司法审判标准,严格按照法定程序办案,将法律规定不折不扣地落实到位。在四中全会“决定”的说明中,习近平总书记强调指出:“在司法实践中,存在办案人员对法庭审判重视不够,常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集,进入庭审的案件没有达到‘案件事实清楚,证据确实充分’的法定要求,使审判无法顺利进行。”有鉴于此,中央明确提出推进以审判为中心的诉讼制度改革。

为切实贯彻中央要求,统一司法审判标准,发挥审判程序应有的制约、把关作用,促使侦查、审查起诉严格依法规范进行,适应法庭审判要求,破解妨碍司法公正的突出问题,坚守防范冤假错案的底线。8月27日、28日中国审判理论研究会2015年年会暨推进以审判为中心的诉讼制度改革理论研讨会在青海举行,来自全国法院的代表参加了会议。本报将部分发言摘选刊登,敬请关注。

□　江必新

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要完善主审法官、合议庭办案责任制,落实谁办案谁负责,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。2015年8月18日,中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。9月21日,最高人民法院公布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,要求完善人民法院司法责任制,让审理者裁判、由裁判者负责,并落实法官在职责范围内对办案质量终身负责,严格依纪依法追究法官违法审判责任。

审判责任追究制的功能与价值

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“司法不公对社会公正具有致命破坏作用”“群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈”。当前法官素质参差不齐,司法公正度和公信力不高,人民群众对司法腐败和冤假错案反映强烈。审判责任追究制正是在司法腐败与司法不公现象客观存在的社会背景下,为维护司法公信力,补救司法信任危机而建立的。

司法公信力的基石是公正,公正的重要保障是独立与责任。责任既是约束,也是保障。在现行司法体制下,司法地方化、行政化严重,审判独立缺乏充分有力的制度保障。但如果在相应责任制度不健全的情况下,过于强调审判权的独立行使,又有可能致使审判权失控。因此,要在审判责任与审判独立之间寻求适当平衡。在目前裁判质量和司法公信力不高的情况下,在审判独立与责任的平衡上,应当适度向责任倾斜。通过完善责任制度,堵塞权力干预司法的行政化管道。通过强化审判责任,提高司法公正度,重建司法公信力,累积审判独立的正当性基础。

审判责任归责事由与归责原则

法官是社会正义最后一道防线的守护者,其职务行为应当保持高度自律,比一般民众更为审慎克制,并对其违法或不当行为承担责任,以符合法官职业所要求的尊重与信赖。顾名思义,审判责任就是法官履行审判职务时因违法或不当行为所应承担的否定性后果。

归责事由是责任追究制度的核心。英美两国采用不当行为作为追责事由。德法两国则采用不当行为与错误裁判二元论作为追责事由。裁判是审判权的核心。在英美法系国家,普遍主张司法责任豁免,主要就是指的不追究法官的裁判质量责任。持这种观点的人认为,首先,审判权的根本属性是判断权；其次,错案的形成原因非常复杂,并非都可以归咎于法官自身；再次,错案的标准具有模糊性,很难准确界定；最后,错案责任追究制在实践中出现负面效应,主要表现在:第一,严重挫伤法官的积极性,导致一线审判人才流失,或者法官出于慎重或以拖促撤的策略考虑,影响办案效率；第二,为防止案件被改判,民事法官会偏重调解,刑事法官会重罪轻判,并加大案件请示汇报力度,加重审判委员会负担,损害法官独立审判权和当事人上诉权。

我国目前正处于社会经济发展的转型期,法治国家、法治政府与法治社会正在全面推进之中。审判责任追究制的建立不能脱离现实而应当与我国社会经济与法治发展状况相适应,并积极回应民众诉求。在缺乏程序正义观念以及相应制度限制司法裁量时,严格责任追究则成为防止司法专横任性的重要装置。错案责任追究是法官审判责任追究的重要和关键内容。废除错案责任追究制度,并不能真正还原司法理性。当前司法活动中出现的违背司法规律的情况,并非错案责任追究制度造成的,相反是将错案责任追究制度建立在非理性基础上的结果。

审判责任追究制的功能在于维护司法公信。对于法官审判责任的追究应当围绕其行为是否造成民众对司法公信产生怀疑而展开。追究裁判质量责任并非单纯针对裁判质量,而是因为裁判错误损害司法公正进而引发公众对司法公信的怀疑。追究审判行为责任,则是因为审判行为违法或不当引发了公众对司法公信的合理怀疑。总之,只要法官实施的违法或不当行为,致使裁判结果错误或者足以引发公众对司法公信的合理怀疑,就应当纳入责任追究范围。同时,司法公信力的基石是公正。而要实现司法公正,就要确保法官在自己的裁量权内独立行使判断权。因此,审判责任追究应当止于裁量权,而不能伤及审判权这一核心。

《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出,推进司法责任制,要坚持主观过错与客观行为相结合的原则,法官在审判工作中,故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任。对于法官的审判责任追究,应当以法官的行为具有可归责性为前提,归结到法官身上,就是要求其具有过错。

审判责任追究主体与追究程序

为防止有责不追或者追责权滥用,应当建立理性的追责程序。在我国,法官的任免属于人大及其常委会的职权。对法官的惩戒以往则由法院进行,由内部监察部门具体负责。

《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定:“人民法院监察部门经调查后,认为应当追究法官违法审判责任的,应当报请院长决定,并报送省(区、市)法官惩戒委员会审议。”这就确立了法院监察部门调查——院长决定——法官惩戒委员会审议的追责模式。这一模式虽然在一定程度上实现了调查权和最终决定权的分离,但并未完全摆脱同体追责的弊端。未来的发展方向应当是建立独立的法官惩戒委员会,内部实行调查权和决定权分离,由两个独立的部门分别行使。

为实现惩戒的公正性,惩戒程序应当具有司法性,并遵循正当程序原则。负责调查的部门调查完成后,交由负责决定的部门处理。同时,应当赋予法官相应的程序权利。应当注意的是,对一般的惩戒,委员会可以独立做出处理决定。

实施审判责任追究制的配套措施

根据权责统一原则,法官只应当对其有权决定的行为负责。因此,实行审判责任追究制的前提在于确保法官独立行使审判权。

要建立有效的审判责任追究制度,首先应当排除外部权力干预,确保法官能够依法独立行使审判权。要继续坚持司法去地方化、去行政化的改革方向,加大司法改革力度,排除权力因素干扰,营造法官个人就能依法排除干预的司法环境,从根本上为法官独立审判并承担责任去除后顾之忧；其次,激活审级监督和审判监督。目前,审级监督和审判监督在一定程度上并未真正有效发挥作用,这在行政诉讼领域表现最为突出；再次,规范审判权力运行机制。裁判文书的署名和最终签发赋予独任法官和合议庭行使。院庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审

核签发,由事前审批转为事后监督。审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的,由持多数意见的委员共同承担责任,合议庭不承担责任；再其次,完善法官职业保障制度。法官有权对案件事实认定和法律适用独立发表意见。非因法定事由,非经法定程序,法官依法履职行为不受追究；最后,引入法律职业共同体的评价机制。要建设法律职业共同体,并推行实质性司法公开,公开合议庭评议意见、法官会议与审判委员会意见,引入职业共同体的评价机制,以公开倒逼公正。只有这样,法官才能真正形成职业身份认同,爱惜职业荣誉,也才能真正对法官行为形成有效约束。

法官惩戒制度浅析

□　董治良

法官,在我国是对依法行使国家审判权的审判人员的称谓,包括从最高法院到基层法院、专门法院的院长、副院长、审委会委员,审判庭庭长、副庭长,审判员和助理审判员。1995年共和国颁布法官法,人民法院的审判人员的“法官”名称正式使用。

法官惩戒制度的提起

党的十八大和十八届三中、四中全会“决定”指出了通过司法体制改革革除上述弊端,重塑司法权威,以善法良治提升治理体系和治理能力现代化的途径。就人民法院而言,就是通过实行法官“员额制”来实现法院各类人员的分类管理；全面落实“谁审理谁裁判,谁裁判谁负责”的司法责任制；建立司法保障制度,省以下法院人财物由省统管等四项改革,去除法院系统内部“审者不判、判者不审”的案件审批制行政化弊端,克服地方对司法的制约,建立以审判为中心的由入额法官依法独立公正高效行使审判权的社会主义诉讼制度。

海南作为中央确定的第一批七个试点省份之一,按照中央政法委批准的《海南省司法体制改革试点方案》和海南省委批准的《海南省司法体制改革试点工作推进方案》要求,海南省高院结合省情院情,率先完成了全省三级法院的法官遴选。经全员培训,于今年3月1日起全面落实了司法责任制,7月1日起实现了三级法院财物的省级统管。在落实司法责任制后,建立了为保持不同主审法官、不同合议庭、不同法院司法尺度基本统一的“类案参考制度”；建立了为确保主审法官对承办案件质量终身负责的案件“二维码”识别制度；结合立案改革、涉诉信访司法化改革,建立了防止法官受到业外干扰的诉讼诚信承诺制度；制定了除行政、事业人员之外的法官和司法辅助人员的职责清单；停止了行政化色彩浓重的三级法院“大接访”做法,正在研究建立律师申诉代理制度。

随着司法体制改革试点的深入推进,尽管高院未雨绸缪,坚持了立案即给各方当事人发放廉政监督卡,案结后寄回承办法院监察局,自觉接受诉讼各方当事人对承办案件合议庭、主审法官的监局等有效做法,但仍未打消社会各界特别是诉讼当事人对法官可能出现专断滥权导致司法腐败的担忧,从而把法官惩戒制度的制定提前推上了司法体制改革的前台。

法官惩戒制度的内涵

一,惩戒制度的定位。在本文主题规制下的法官惩戒制度的全意应理解为,对违反法官共同遵守的审判制度、纪律规程的司法失职行为和渎职行为,按照既定程序和规制标准实施惩罚以警戒未来的禁制规范。在这里惩戒的主体是按法定程序建立的体现法官良知和意志的法官惩戒委员会,惩戒的客体是法官的失职、渎职行为,而不是通常所说的错案。需要说明的是,为何惩戒的客体或指向只能是法官的司法失职、渎职行为而不是所谓的错案。理由一是从国家宪法、法院,组织法、法官法、三大诉讼法的规定来看,对人民法院、人民法官的履职要求,都是审级独立、法官独立的依法独立公正行使审判权,以保持司法行为端正；二是从党的十八届四中全会“决定”和中央、省委批准的司法体制改革试点两个“方案”的要求看,司法改革的一个重要目的就是去除影响司法公正的地方化干扰和法院内部审者不判判者不审的案件行政化审批,实行人员分类管理,让审理者裁判,让裁判者负责,保持法官对案件裁断的独立性和中立性；三是国家的审判制度是“四级两审终审制”,设立审判层级的目的就是让上一级法院通过法定审判程序纠正下级法院、法官裁判可能出现的错误,而二审改判一审判决结论的不一定就是需要追责惩戒的错案。

二,惩戒规程的设定。即怎么判定司法行为是失职还是渎职?怎么启动惩戒程序,怎么进行惩戒?

在这里首先要区分何为需要受到惩戒的司法渎职行为和司法失职行为。失职行为是指情节不严重的一般违规行为,指的是因工作态度不严谨导致判决书出现姓名、日期、涉案标的及利息计算错误被案件质量月评季报查出；或漏列当事人；或开庭时接听手机,仪表不正；或对诉讼参与人态度蛮横,门难进脸难看事难办造成恶劣影响；或因主客观原因导致案件审理超审限；或因非法定原因导致一审错判但未造成重大损失后果,等等。其次,要区分因违规失职行为受到内部处分(也可称之为内部惩戒)和因渎职行为受到的外部惩戒的区别。但因失职行为对当事人造成重大损失的不属内部处分范围。　　关于惩戒程序。一是法官违规失职行为的发现；二是法官渎职行为的发现后,经调查核实后提出惩戒意见报省法官惩戒委员会研定,交由职能机关执行；三是设立救济程序,法官对考评委或惩戒办、惩戒委的结论和处理意见不服的,可以书面或当面申诉申辩。

关于对错案的认定。一般意义上讲,是指主审法官在履职中因四类渎职行为故意偏袒一方当事人,隐瞒或曲解案件事实和重要证据,误导合议庭或审委会做出的错误判决,导致诉讼当事人重大损失,损害司法公信的枉法判决和裁定。需要特制强调的是,决不能把被二审改判或发回重审的一审案件都一概视为错案,导致对法官的不当追究,违背国家“四级两审终审”诉讼制度设立的原则。

惩戒责任的区分。基于“谁违规失职渎职谁出错谁负责”的原则,要把责任落实到人,做到惩戒准确到位,以事实服人,就必须结合司法责任制的试点予以明细化。鉴于渎职和失职行为造成的错案往往是多因一果,因此还有错案共同责任的认定问题。

惩戒制度的制定

基于上述,法官惩戒制度制定的前提:一是已经实施司法责任制,落实了“谁审理谁裁判,谁裁判谁负责”的审判工作制度,即法官依法享有了不受外部干扰和内部行政审批制度制约的独立裁判权力。为明确权责,制定了法官权责清单；二是建立了法官考评委员会,坚持对进入审判程序的案件进行审判流程节点控制,对已结案件开展月评查季通报,使对法官失职行为的内部处分具有依据；三是完善了法官投诉查实澄清机制；四是建立了审判流程廉政风险防控措施体系；五是要建立法官惩戒委员会并制定工作流程；六是依本文第二部分内容制定出惩戒办法并经广泛征求意见修改完善；七是有惩有保护,还需尽快建立保障法官依法履职非经法定机关、法定程序不受追究的履职保障制度；八是有惩有奖,落实司法保障制度,不能让司改责任制长期空转。

需要强调的是,司法基于其中立性,法官适用法律审判案件的裁判结果对一方诉讼当事人的社会行为所导致的法律拘束,总会引起败诉一方甚至诉讼各方的不满意,如果社会环境是遵守规则的,这种不满只是通过依法诉讼理性维权。但现实却与之不符,一些人为谋取自身利益会使出各种手段以影响法官的判断,获得有利于自己的裁判结果。少数法官的腐败行为更加剧了司法公信的流失。因此对法官失职、渎职行为的惩戒是必要的,以保证这支队伍能以忠诚、廉洁、担当推进国家法治建设,以自己公正勤奋的履职实现习总书记要求的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,拥有司法体制改革后的公平正义获得感。

简论司法责任制

□　胡云腾

司法责任制的基本内容

司法责任制,简而言之,就是司法人员对执法办案独立行使职权和独立承担责任。就法院审判案件而言,就是让审理者裁判,由裁判者负责。这里的审理者和裁判者是同一主体同一意思,都是人民法院为审判案件而组建的审判组织或审判团队。审判组织或审判团队主要是指独任审判员和合议庭,特殊情况下也包括审判委员会。

所谓让审理者裁判,就是把各类案件的审理和裁判权力交给审判组织,由审判组织依法独立公正行使案件审判的程序主导权、事实证据认定权、法律适用权和结果裁决权。审判组织享有的裁判权具有独立性、专属性和代表性,不容法院内外的团体或个人分享,更不受其它个人或组织干涉。

值得注意的是,审判组织享有的裁判权是有限度的,不是任何案件的裁判权都要全部交给审判组织独立行使。根据笔者的经验,以下案件的裁判权就不能全部交给合议庭独立行使,更不能全部交给独任审判员独立行使,因为这些案件的裁判权本来就不是给一个审判组织的,甚至不是给一个法院的,而是给最高法院乃至整个法院的,一个合议庭或独任审判员既没有能力独立行使也无法独立承担责任。这些案件主要有:一是法律适用有重大争议案件的裁判权力,二是法学理论有原则分歧案件的裁判权力,三是填补空白和新类型案件的裁判权力,四是涉及某类案件法律适用统一标准或尺度的裁判权力,五是涉及不同利益群体主张、争执案件的审判权利,六是涉及外交、国防等法律和司法解释规定或有特殊情况显示不能由独任审判员和合议庭独立行使的裁判权力等。人民法院发现上述与法律统一适用有重大争议或重大利益关系的案件,必须启动相应的工作机制如组建大合议庭审理或提请审判委员会讨论或移送上级法院审理等,从而确保案件质量和法律适用标准统一,实现司法公正。

所谓由裁判者负责,就是由裁判者对案件事实证据的真实性负责、法律适用的正确性负责、审判程序的合法性负责和裁判结果的公正性负责。因违法审判行为发生冤假错案的,由裁判者独立承担法律责任。

值得注意的是,裁判者对案件所负的责任也是有边界的,并非对任何情况下发生的冤假错案都要承担法律责任,只有裁判者实施了违法裁判的行为,违法裁判行为直接导致了错误裁判,才能由裁判者承担法律责任。例如,以下内容就不属于裁判者负责的范围:一是非因裁判者的违法裁判行为引发的错误裁判,二是非因裁判者的违法裁判行为引发的信访,三是非因裁判者的违法裁判行为引发的其他法律后果等。另外,裁判者对违法裁判所负的法律责任,也同样受到法律规定的追诉条件和追诉程序的约束。

司法责任制的地位作用

司法责任制是本轮司法改革的领头羊和牛鼻子,它牵动了我国司法权力运作的根本转型,汇集了司法改革的多种元素,反映了中国司法的特色和规律,承载了中国司法改革成功的希望。因此,中央文件充分肯定,社会各界高度关注,司法机关大力推进。司法责任制牵动了我国司法权力行使的转型,由法院集体依法独立行使审判权转向审判组织依法独立行使审判权；司法责任制牵动了司法责任承担的转型,由集体负责、无人负责到个人负责、有人负责；司法责任制契合了司法的基本规律,落实了司法审判的直接性和亲历性；司法责任制体现了法官员额制改革、法官职业化改革、审判权运行机制改革等改革举措的价值,赋予这些改革以实际意义。

司法责任制的价值目标

司法责任制不是纯司法技术性改革,而是具有独立的价值取向和评判尺度。笔者认为,不能脱离价值目标去推进司法责任制并评判其效果,否则这项改革就会失去正确的方向。司法责任制的价值目标一是要让司法更加公正、公信、权威,能够得到当事人的高度信赖,从而不断提高公信力,这是司法责任制改革的首要价值目标；二是要让司法更加廉洁清正,从制度机制上使司法的廉洁品质更加稳定、更加可靠；三是要让司法更加高效、便捷、经济,在司法责任制下,无论是国家或当事人,进行诉讼的成本都应当降低,司法要让民众更加容易接近,更加方便。至于司法责任制所带来的司法独立性和去行政化,只具有工具和显性意义,不构成司法责任制的价值目标。

司法责任制的实施机制

在法治环境没有形成,人情社会氛围浓厚,地方保护主义难以禁止,围猎审判权力的做法层出不穷,审判权运行机制尚未建立,法官队伍参差不齐的情况下,实施司法责任制必将面临严峻挑战和严峻考验,可能还要经历痛苦的过程。因此,必须根据具体情况和实际需要,建立健全相应的实施机制。一是要建立健全审判权运行机制,包括合议庭机制、审判委员会机制、裁判文书签发机制、专业法官会议机制等；二是审判人员依法履职的保障机制,包括职业保障机制、薪酬保障机制、职级职位保障机制等；三是独立公正审判防范干扰机制,包括外部干扰的登记、通报、追责机制,内部干预的记录、留痕和追责机制等。四是要建立严格的案件质量终身负责机制和违法审判责任追究机制,对于严重不负责任或者故意违法审判造成错案或其他危害后果的,依法严肃追究法律责任。