2008年1月，湖北天门，50多名城管人员在执法时将路过的一名群众殴打致死。

在河北，一家报社曾经策划了一个小商贩与城管面对面的活动，一些小商贩的代表和城管都愿意参加。但到了活动前一天，这些小商贩纷纷电话告知以各种各样的理由推辞了，真实的原因就是怕当面向城管提意见之后被报复。

没有一部法律规范城管

难道城管只能招人恨？

东方小白告诉记者，他有个邻居曾经是城管，在退休之前，东方小白一家人都觉得根本无法与这个邻居相处。然而，在这个邻居退休了之后，东方小白的父母与之成为了很好的朋友。

提起自己的工作，其实很多城管工作人员也表示无奈。

薛飞英说，在数次机构改革中，城市管理中最难的一些任务交给了城管，而这些工作往往跟市民生活密切相关。

其中一次改革是1997年，这一年，国务院法制办进行了相对集中行政处罚权制度改革，城管就是作为这项改革的载体出现在人们的生活当中。

而在此之前，国家行政执法队伍太过庞杂，各个职能部门各管一摊，分别拥有处罚权，社会上戏称“十个大盖帽围着一个草帽”。据了解，当时上报国务院要求拥有统一制服、标志的执法队伍就达20多个。

据青岛市政府法制办副主任马耀清介绍，1997年的相对集中行政处罚权制度就是为了减少执法部门，用十个大盖帽换一个大盖帽，城管的出现就是为了这个目的。

改革推行了下来，工商、环保、公安、建委、市政等部门的部分职能划给了城管，但问题也随之而来。

“最开始，城管的人员结构比较差。”马耀清说，一部分是从原来的市政、环卫、园林等部门转过来的，还有一部分是从社会招聘过来，这些人之前并不是执法人员，缺少经验和方法。

在职能设置上，原来法律设定的其他部门的处罚权交给了城管，但城管对这些领域并不熟悉。马耀清告诉记者，最难干的工作交给了城管。审批权是各职能部门所有，审批是给别人办好事，但处罚却是得罪人的事，而这恰恰交给了城管。

“在法律上，至今也没有一部法律来规范城管的行为。”马耀清说，而城管机构在全国各地的设置、隶属关系都不一样，相互能借鉴的经验很少。如果当地政府重视，工作还好做；如果当地政府不重视，城管的工作会非常不容易。

这种状况在城管的名称上就有所表现。由于国家规定将城管交给当地政府管理，城管的名称并像其他部门那样不一致，比如有的叫城市管理行政执法局，有的叫城市综合行政执法局，有的叫城市管理监察大队等等。

在有些城市，城管是垂直管理，市城管向区派出机构；在有些城市，区城管却是归区政府管理。

林立辉对此颇有体会。在漳州市，市、区两级的城管队伍就有几百号人，很多单位都称之为第二公安局。但拥有这么庞大的队伍，林立辉却觉得没有归属感。他觉得，城管在省里没有厅局，在中央没有部委，这个队伍缺少行业的管理和规范。

有一年年底，林立辉接到省建设厅的邀请，参加建设系统的会议，他觉得特别高兴。而在平时，也没有可以交流、倾诉的机会。

除了这些，资金问题也在影响着城管。

据全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙介绍，目前各地城管有三种形式。

一种是公务员身份，享受财政全额拨款，收支两条线，这样的城管还是少数。

第二种是享受部分财政拨款，以或明或暗的罚款作为日常运行的资金补充。

第三种则基本上没有任何拨款，就是靠罚款、收费来维持生存。这样的城管相当多。

“城管是公务员，才能断绝其乱收费的动机。”罗亚蒙说，如果地方政府养不起城管这支队伍，又让其来行使管理城市的职能，那就是祸害百姓。

也许正是由于这些困局，城管的工作总是会出现一些不和谐的音符，有些甚至可笑。2006年7月31日，深圳市城管联动执法大队在龙华街道办事处执法时遇到了龙华街道办城管执法队的阻挠，30多名街道城管将6名市城管当街殴打，并将其裤子扒下。

在城管内部，也出现了“鹰派”、“鸽派”之分，前者工作作风强硬，后者讲究工作方法，在当地口碑不错。

我们的城市如何容得下小商贩

如果从1997年开始算起，城管诞生已经有12年。在这12年的运行当中，城管总是能成为媒体追逐的负面典型。对此，城管工作人员也有委屈。

今年5月初，中国政法大学教授蔡定剑就曾在媒体发表文章建议，用登记制来代替城管执法。

他认为，城管已经成为恶名，现在到了要正本清源的时候。

蔡定剑认为，城市管理是维护公共安全、秩序和卫生，使城市有良好的环境。而公民个人经营一点小生意，是一项很大、很重要的权利，即公民的经济自由权和生存权。是城市的亮丽重要，还是老百姓的吃饭重要？

“很多人的就业和生存问题没有解决，公民的生活和生存要靠自己谋生，不可能全靠政府安排。城市居民不能种地，也不可能都有能力去办企业当老板。特别是在当前金融危机的形势下，政府千方百计要扩大就业，开放城市摊贩和小市场是一条极好的途径。乌鲁木齐市开放摊贩夜市就解决了几万人的就业问题。如果都这样做，那将解决千万人就业。而且有了方便的街头地摊购物，会大大促进市民的消费。”蔡定剑说。

在蔡定剑看来，中国走向现代化、国际化，不是要消灭小商贩、地摊。只搞一些大马路、高楼、霓虹灯等，是一种“变态”的现代化。世界上最现代化的城市也没有消灭小商贩和地摊。小商贩、地摊可能出现“乱”象不是放开之错，而是管理没跟上。