本报记者 叶枫

6月4日，审计署发布今年第四号公告——《国有土地使用权出让金审计结果公告》(以下简称“4号公告”)

北京、天津、上海、重庆等11个市及其所辖28个县(市、区)2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况接受了审计调查。

“4号公告”指出，被审计的11省市土地储备中心共挪用142.36亿元土地储备贷款，用于股权投资、出借和市政建设投资等；另外，发现违规使用土地出让金共计83.73亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.33亿元，出借和对外投资等31.40亿元。

审计署报告指出，土地储备制度虽然对保证土地交易效益、效率，保证交易公平、公正起到了很大作用，但是作为创立不久的土地管理制度，其中还有很多需要完善的地方。

关注土地贷款风险

中国社科院城市环境发展研究所研究员杨重光介绍，2004年实行土地使用权出让“招、拍、挂”制度之初，并没有赋予土地储备中心以贷款权，但是随后出现了政府成立的土地储备中心开发效率过低，土地一级开发完成慢，影响了地方土地供应速度，进而使房价出现上涨的情况。

2007年，《土地储备管理办法》印发后，各地土地储备中心被授予向银行贷款的权力，贷款时需要向银行抵押土地使用权证。

值得注意的是，土地储备中心是代表政府的土地开发主体，从土地储备中心转让到土地使用者手中的土地才会被进行二级开发，而这个转让过程也才有资金支付产生。

土地储备中心从集体、个人手中征收土地，需要向这些土地使用者支付土地补偿款，但是土地储备中心本身并没有钱。有的地方财政局会向土地储备中心拨付一笔启动资金，而有的地方政府则没有。土地储备中心需要将土地进行“七通一平”等平整开发后，才能将“熟地”拿到市场上转让。

原北京市国土局局长安家盛向记者表示，发放土地权证的权力在国土资源部门，而土地储备中心又是国土资源部门的下属事业单位。因此，难免发生土地储备中心凭多发、虚发的土地权证向银行申请贷款的问题。

审计署农业与资源环保司副司长翟挨才就“4号公告”答记者问时表示，这次土地出让金审计中发现，土地储备贷款的抵押物不实，即用于抵押的土地并非是真正已储备的土地，同时有的土地储备机构贷款规模过大而还款能力不足；土地储备贷款被用于市政设施建设等非土地储备用途。

根据审计署济南特派办的一份报告，山东东营市河口区土地开发整理中心将土地开发整理项目资金专户作为该区土地储备中心的银行还贷账户。截至2006年底，河口区土地开发整理中心挤占土地开发整理项目资金415.65万元为河口区土地储备中心垫付利息。

土地储备中心被授予的贷款原本用来做城市土地一级开发和农田整理开发等工作之用，但是却被随意挪用、投资，由此造成了巨大的金融风险。

翟挨才表示，产生这方面问题的根本原因是部分地方政府将土地储备贷款作为重要的融资渠道，为获取城市发展所需的巨额资金，以储备土地的名义大量贷款用于城市建设。除了贷款风险外，土地储备贷款规模过大，还会大量透支地方政府未来的土地收益，增加未来的还款压力和风险，还会造成盲目超量储备土地和建设规模的过度扩张。

耕地整理进展有待提速

土地储备中心的任务之一就是利用土地出让收入，进行耕地整理，推行“占补平衡”，保证当地耕地保有数量。但是审计调查发现，多数地方土地储备管理中心在耕地整理工作上进展缓慢。

根据本报记者获得的一份审计署南京特派办关于土地整理工作中存在问题的总结报告，除了土地贷款管理上存在挤占、挪用，过度贷款等问题外，在土地储备中心本身开展的土地整理和农田开发整理上，也还存在耕地整理项目进展缓慢、项目安排缺乏科学性等问题。

例如，2006年，中央安排河北省土地开发整理项目14个，涉及6个市和1个扩权县，中央下达专项资金总额16022万元，当年实际完成投资额3473万元，只完成总投资的21.68%。另外，河南周口市郸城县白马镇等土地开发整理项目、周口市郸城县东部土地开发整理项目、西华县叶埠口乡土地开发整理项目、淮阳县搬口乡、四通镇等土地开发整理项目和商水县西南部土地开发整理五个项目，均为2005年第一批国家投资土地开发整理项目，建设期限均为一年，实施中工期滞后，均未完工。

而土地整理项目建设进展有待提速的原因是:一是项目前期准备工作不到位，当年不能开工，或开工较晚。二是重立项轻管理，一般地方对土地整理项目立项积极性较高，一旦中央的投资计划下达后，往往忽视项目的管理，工程不能按要求投入建设。

上述总结报告建议，建立政府主导下的部门之间统筹协调机制，统一协调中央支农资金的项目申报与审批，将资金投入到急需整理的土地项目上，缩减非必要项目投资。

另外，土地储备中心在实际运作中还存在失地农民补偿不到位和耕地整理工程层层转包，拖欠农民工工资等问题。

翟挨才表示，从这次审计调查的情况看主要存在两个问题，一是拖欠、出借征地补偿费，二是欠收挪用被征地农民社会保障资金。特别是后一个问题还比较突出。