四、质询案的提出与答复

1．质询制度的历史发展

质询制度起源于英国，后来在一些实行议会制的西方国家得到广泛实行。在英国，质询分为口头质询和书面质询两种。书面质询适用于两种情况:一种是要求15头答复因时间不够而转为书面答复的，一种是议员要求书面答复的。在法国、意大利，质询也是分口头质询和书面质询两种。在德国，质询分为大质询和小质询两种。大质询，在政府答复或者拒绝答复后，如果有一个相当于议会党团人数的联邦议院议员或者联邦议院5％议员要求，必须列入议程进行审议。小质询则不提交审议。

在我国，质询制度经过了一个发展完善的过程。1954年宪法第一次规定了质问制度，即宪法第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”1954年全国人大组织法第三十三条对质问的程序作了规定:“全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、委员会提出的质问，经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关。受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复。”1954年地方组织法第十七条规定:“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。”根据上述规定，质问主体是代表，代表可以一个人单独提出，也可以几个人联合提出；质问对象是同级人民政府及所属各部门。

1975年宪法删去了有关质问的规定。1978年宪法和1979年地方组织法将“质问”改为“质询”，并把质询对象扩大到法院和检察院。在1980年9月五届全国人大三次会议上，179名北京团代表就新中国建立以来投资最大的宝钢工程建设问题提出质询，被称为“共和国质询第一案”。

1982年宪法第七十三条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会会议期间，有权依照法询律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”这一规定同1978年宪法关于质询的规定相比，有三点不同:一是赋予全国人大常委会组成人员享有质询权。二是质询对象恢复1954年宪法的规定，没有包括最高人民法院和最高人民检察院。三是授权法律对提出质询案的程序作出规定。在通过新宪法的同次全国人大会议上修改颁布的全国人大组织法对提出质询案的人数作了规定:“在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案”。“常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上，可以向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案”。习仲勋副委员长对这一修改作了这样的说明:“质询案一般是对国务院或者国务院各部、各委员会决定的方针、政策或者重大措施有意见，或者对认为有失职行为的领导人员提出质询，要求答复的，如果多数代表对质询的答复不满意，还可以提出要求进一步措施的意见。这是一件比较严肃的事情，因而草案规定代表提出质询案的程序与代表提出议案的程序应当大致相同。”他还说:“这样规定，有利于发挥全国人大和它的常委会对国家机关的监督作用，也便于受质询机关作出负责的答复。”1986年12月修改地方组织法时，也对地方人大代表提出质询案的人数作了规定，并增加规定了地方人大常委会的质询制度。

1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则和1992年4月七届全国人大五次会议通过的代表法，进一步将质询对象扩大到最高人民法院、最高人民检察院。

一些地方性法规对质询制度作了进一步的完善，有的还专门制定了有关质询的地方性法规，如海南省人大通过了《海南省人民代表大会及其常务委员会处理质询案的规定》，对可以提出质询案的范围和质询程序等，作出进一步具体规定，使之更具可操作性。

监督法根据宪法和有关法律的规定，总结实践经验，设专章第一次对各级人大常委会质询案的提出和处理作了规范化、程序化的统一规定。

2．质询案的提出

监督法第三十五条第一款规定:“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”第二款规定:“质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”根据上述规定，提出质询案，必须符合以下六项要求:

第一，提出质询案的主体，必须是常委会组成人员，不是常委会组成人员不是质询案提出主体。如人大代表可以在代表大会期间依法提出质询案，但代表在列席常委会会议时，不能提出质询案，也不能与常委会组成人员共同联名提出质询案。

第二，质询案必须符合法定人数，即:全国人大常委茹会组成人员10人以上联名，省级和设区的市、自治州人釜大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出质询案。不符合法定人数，不能作为质询案提出，可以作为询问提出。

第三，质询案必须以书面形式提出，不能以口头形式提出。如果以口头形式提出，应当按照询问处理。

第四，质询案必须明确所要质询的对象。质询案必须写明向谁提出，要求谁作答复。一个质询案，应当只针对一个质询对象，不能同时针对多个质询对象，以便明确答复机关。如果常委会组成人员要求对多个质询对象提出质询，应当分别提出几个质询案。质询对象，包括本级政府及其各部门、法院、检察院。政府部门，既包括政府组成部门，也包括办事机构、直属机构。政府部门、法院和检察院下属机构的行为，分别由政府部门、法院、检察院统一向人大常委会负责，因此，这些机关的下属机构不是质询对象。本级人大常委会、专门委员会、上级或者下级机关、社会团体、企业事业单位等，都不属于常委会组成人员的质询对象。对人大常委会、专门委员会、上级或者下级机关工作中存在的问题，常委会组成人员可以提出意见，不采取提出质询案的方式。社会团体、企业事业单位不是由人大产生的，不直接受人大监督，而是受政府及其部门监督管理的，因此，对社会团体、企业事业单位管理中存在的问题，常委会组成人员可以向政府有关主管部门提出质询，督促他们对社会团体、企业事业单位加强管理。

第五，质询案必须明确所要质询的问题。质询案必须写明质询什么问题。没有明确的问题，受质询机关就无法答复。一般来讲，一个质询案应当只提出一个问题，如果有多个问题需要质询，可以分别提出几个质询案。这样，一方面有利于合理分配质询时间，保证常委会组成人员平等享有质询权；另一方面也有利于受质询机关针对各个不同问题分别作出明确答复，避免出现避重就轻的情况，有选择性地进行答复，以提高质询效果。

第六，质询案必须明确所质询的内容。质询案必须写明因为什么具体事项、什么理由提出质询，并提供该事项必要的有关情况，以便受质询机关准确把握常委会组成人员质询的意图，希望了解的情况范围或者不满意的事项，作出有针对性的答复。没有写明质询的内容，受质询机关的答复难免会失之宽泛，达不到质询目的。

3．质询案的答复

监督法第三十六条规定:“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。”“委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发会议。”第三十八条规定:“质询案以口头答复计的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。”根据上述规定，质询案的答复包括以下三个步骤:

第一，由委员长会议或者主任会议决定交受质询机关答复。委员长会议或者主任会议决定的内容包括以下三项:(1)答复的形式，即是口头答复还是书面答复。(2)答复的场所，即决定口头答复的，应明确在常委会会议上答复，还是在有关的专门委员会会议上答复。(3)答复的时间，即是在常委会会议期间答复，还是闭会期间答复，以及具体的答复日期。质询案通常应当在本次常委会会议期间答复，如因提出质询的问题比较复杂，确实无法在本次常委会会议期间答复的，经委员长会议或者主任会议决定，并征求提质询案的常委会组成人员的意见，也可以在闭会期间提出书面答复或者在有关的专门委员会会议上答复。

第二，受质询机关按照委员长会议或者主任会议决定作出答复。要求口头答复的，必须由受质询机关负责人到会答复。书面答复的，应当由受质询机关负责人签署。这里的“负责人”，包括受质询机关的正职领导人和副职领导人，不包括其下属机构的领导人。在专门委员会会议上口头答复的，提出质询案的常委会组成人员有权列席会议，发表意见。这里的“发表意见”，通常应针对受质询机关的答复中不清楚的问题，提出要求进一步答复的意见，或者对答复是否满意发表意见，一般不宜提出质询案没有涉及的新问题要求答复。如果提出新的问题，实际是提出新的质询，应当依法提出新的质询案。

第三，质询案答复后，委员长会议或者主任会议认为必要时，将答复质询案的情况报告印发常委会会议。答复质询案的情况报告，通常由常委会工作机构或者有关专门委员会工作机构负责起草。

4．对质询案答复不满意的处理

对质询的答复不满意如何处理，各国做法不尽一样。在英国，议员对质询答复不满意时，可以提出补充质询。过去补充质询不多，60年代以后补充质询大量增加，平均每两项质询有三项补充质询，到1974年达到一项质询有两项补充质询，现在规定只能就原题提一项补充质询。一般在质询答复之后，不就质询事件进行讨论或表决。但如果议员想测试政府的政治力量，在质询之后认为不满意时，可以动议“休会以讨论紧急的待定事项”。这种休会的动议不是中止议事日程。宣告休会是为了变更议事日程，把质询变成议题交付议会讨论。这一动议需有40名议员赞成，才能成为议题。在法国，议员对质询答复不满意，可以进一步提出质问。质问比质询更严厉。政府对质问有1个月时间准备。政府答辩后，议会进行广泛辩论，并把辩论结果以动议方式列入议事日程进行表决。

根据有关法律规定和各方面意见，总结实践经验，监督法第三十七条规定:“提质询案的常务委员会组成人员山的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”从实践情况看，常委会组成人员对受质询机关的答询复不满意，一般有三种情况:第一种是受质询机关没有针对所质询的问题或者没有完全针对所质询的问题答复，或者没有向常委会组成人员提供全部实际情况。第二种是受质询机关在答复质询时不够谦恭，或者不接受常委会组成人员的批评。第三种是常委会组成人员对受质询机关的某项工作有不同意见，受质询机关认为自己的做法正确，不准备改变(比如，各方面意见有分歧，部分常委会组成人员的意见并不正确或者不属于多数意见)，或者无法改变(比如，有些做法虽有错误，但已经无法改变，或者不属于受质询机关职权范围)。属于第一种情况的，常委会组成人员可以要求进一步答复。再作答复仍不满意的，常委会组成人员可以依法采取其他行动。属于第二种、第三种情况的，不管受质询机关如何答复，常委会组成人员都不可能满意。在这种情况下，常委会组成人员如果认为必要，可以依法采取其他行动，包括可以向常委会提出要求有关机关就所质询的事项作专项工作报告的建议或者要求组织执法检查的建议，等等。