《中国教育报》2009年2月25日第3版

■我国政府教育投入不足的事实主要有两个方面:一是远低于国际水平，二是无法满足教育发展的基本需要。重经济建设轻包括教育在内的公共服务支出，是我国政府教育经费投入不足的根本原因。

■为了提高政府教育经费投入水平，为建设人力资源强国提供充足的资源，应进一步完善政府收支管理，优化财政支出结构，并强化人民代表大会的财政支出决策者地位，创新政府教育经费分担体制。

■我国公共教育经费投入不足的一个重要原因，是教育财政责任过多下放到基层政府，中央和省级政府负担过低。因此，必须建立省级政府为主的教育经费体制。

政府经费无法满足教育发展基本需要

我国政府教育投入不足的事实主要有两个方面:一是远低于国际水平，二是无法满足教育发展的基本需要。

政府教育经费又称公共教育经费。联合国教科文组织对公共教育经费的定义是:地方、地区和国家（中央）政府，包括自治市、自治区政府，用于教育和教育管理的支出总和，但家庭和政府之间的转移支付经费排除在外。在我国目前的统计体系中，还没有公共教育经费这一指标，但有一个指标接近于公共教育经费，即“财政性教育经费”。我国的财政性教育经费由四部分构成:预算内教育经费，各级政府征收的用于教育的税费，企业办学校经费拨款，校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费。

一个国家的政府教育经费投入水平受到经济发展水平的制约。国际上一般用公共教育经费占国内生产总值（GDP）的比例这一指标，来计量和评价政府教育经费投入水平。根据联合国教科文组织的统计，2005年世界政府教育经费占GDP的平均比例是4.9%，其中发达国家5.5%，发展中国家4.7%。

早在1993年，我国政府就提出，到2000年政府教育经费占GDP的比例要达到4%，但这一目标直到2007年都没有实现。

我国政府教育经费投入不足，不仅表现在占GDP的比例远低于国际水平，更重要的是无法满足教育发展的基本需要。首先，教育基础设施建设投入严重不足，教育债务负担沉重。由于政府没有规范的教育基础设施投入制度，校舍建设和维护改造投入极度匮乏，学校为了应付招生的需要和达到基本的办学条件，只能举债建设。在农村普及九年义务教育、高中和高校扩招的过程中，形成大量教育债务。其次，政府教育经费不足导致落后地区教育经费与发达地区的差距继续扩大。2007年省（自治区、直辖市）际间小学和初中生均预算内教育经费的极差（最高水平与最低水平之比）分别高达8.3和7.5。此外，由于政府教育经费投入不足，农村地区教师收入普遍偏低，导致农村教师流失，影响师资队伍稳定。

我国政府教育经费投入不足的解释

自上世纪90年代以来，我国财政收入占GDP的比例偏低，限制了政府的教育投入能力，导致政府教育投入水平偏低。但简单地将我国政府教育投入不足归因于财政收入比例偏低是有问题的，这是因为我国的财政收入口径与国际通行的口径很不一致。国际上的财政收入包括全部的政府收入，而我国统计上的财政收入只是政府收入的一部分。我国的政府收入实际上由三部分构成:预算内收入、预算外收入、制度外收入，如果仅将预算内收入作为政府的收入，实际上大大低估了政府的收入水平。因此，在分析我国政府财政收入时，不能只计算预算内收入，而要将预算外、制度外收入全部纳入政府收入范畴。如果将预算外、制度外收入全部计算在内，我国政府收入占GDP的比例将更高。

因此，鉴于我国现行财政收入口径严重偏小，且按偏小的口径政府教育经费投入也应该达到4%的事实，不能将我国政府教育经费投入不足归因于财政收入占GDP的比例偏低。如果说财政收入偏低影响了政府教育经费投入，也只是政府收支管理不规范导致削弱财政统筹能力的问题，而不是政府财力不足的问题。在政府支出的分配中，应该将教育支出优先安排，保障教育事业发展的需要。但长期以来，我国在政府支出的决策中，没有很好地统筹经济与社会发展，重经济建设轻包括教育在内的公共服务支出，是我国政府教育经费投入不足的根本原因。

此外，我国政府教育经费投入不足，与各级教育经费负担责任的划分不合理也有很大关系。我国1994年分税制改革后，中央和省级政府集中了大部分财政收入，但教育、医疗、养老等支出主要由省以下政府承担。这种收支极不对称的收支安排，需要强有力的规范的财政转移支付制度配合，才能均衡地区之间的财政能力和保障下级政府的支出能力。但迄今为止我国并没有建立起规范有效的财政转移制度，县、乡政府财政责任与财政能力不匹配的问题非常突出。县乡本来就财力不足，又偏重能短期增加GDP的经济建设支出，教育投入就更加不足。财力充足的中央和省级政府没有承担教育经费的主要责任，财力不足的县乡政府承担主要的教育经费责任，这种教育财政能力与责任间的错位，是造成我国政府教育经费投入不足的重要原因。2006年我国全部政府教育经费中，中央政府的比例为10.9%，省级政府的比例为13.8%。与OECD及巴西、印度等国74%以上的比例相比，我国中央和省级政府负担的教育经费比例亟须提高。

我国政府教育经费投入不足，还有一个原因，就是教育法制不健全，政府教育投入的法律规定不能得到有效的执行。1996年开始实施的教育法，对政府教育经费投入有三项重要规定:（1）国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高；（2）全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高；（3）各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长。1996年到2007年的12年中，由于1995年国家财政性教育经费支出占GNP（GDP）的比例处于2.32%的谷底，第一项规定有9年得到了执行。第二项规定则执行得很不好。1996年全国财政总支出中教育经费支出的比例为18.29%，是历年来的最高水平，2007年这个比例为16.26%。12年中，这个比例有6年是下降的。第三项规定也没有很好落实。2006年，全国有12个省、自治区教育财政拨款的增长低于财政经常性收入的增长。更为重要的是，教育法对政府教育经费投入的规定没有得到执行，没有哪一级政府承担了违法的责任，不但损害了法律的严肃性，更对政府教育经费投入提供了负面激励，加剧了政府教育经费投入的不足。

建立省级政府为主的教育经费体制

为了提高政府教育经费投入水平，为建设人力资源强国提供充足的资源，笔者认为，应进一步完善政府收支管理，优化财政支出结构，并强化人民代表大会的财政支出决策者地位，创新政府教育经费分担体制。

长期以来，我国存在政府收入多头管理、支出重经济轻民生的问题。政府预算外收入、制度外收入数额庞大，支出由多个部门掌握，没有纳入统一的预算管理，不能真实反映政府收支全貌,干扰公共财政职能的实现。大量政府收支游离预算管理之外，违反公共财政收支规范、透明的规则，不符合财政支出主要用于公共产品和公共服务的要求。因此，应该加快公共财政体制改革，建立规范的政府收支统计和管理制度，将所有政府收入和支出纳入统一预算。在强化政府收支统筹的基础上，继续优化政府支出结构，提高教育支出的比例。

我国《预算法》规定，各级人民代表大会是财政预算的最终决策者。要认真执行《预算法》，完善政府预算程序和决策机制，强化人民代表大会的预算决策权。在预算编制过程中，要有人大代表参与预算控制数的确定，由人大代表和财政官员共同决定下达给教育部门的预算控制数，避免财政部门在控制数环节就挤压教育经费的比例。应该将教育预算草案向社会公开，人大代表、财政官员和教育官员应向公众说明教育预算的依据，解释资金的分配方式和用途。在人大会议上，教育预算要由人大代表进行充分讨论，与政府总预算一起由人大代表表决通过。

我国公共教育经费投入不足的一个重要原因，是教育财政责任过多下放到基层政府，中央和省级政府负担过低。因此，必须创新政府教育经费分担体制，建立省级政府为主的教育经费体制。

我国现行的以分税制为基础的政府收入分配制度，已经将主要收入分配给中央和省级政府，这两级政府具有承担教育经费主要责任的财力。对于我国这样的大国，中央政府承担国防、外交、协调地区发展和利益的责任，距离实施教育的县级政府层级过多，基于效率考虑，不宜过多直接承担教育经费职责。省级政府的主要职责就是提供教育等民生服务，且距离县级政府近，由省级政府承担教育经费主要责任十分合适。国际上的人口大国，如美国、印度、巴西等，也都是省级政府为主的教育经费分担体制。

据有关研究表明，造成我国县级义务教育生均经费差异的原因中，省内各县之间差异的影响远大于省际之间的差异。如果省级政府不承担主要责任，很难实现县际之间义务教育的均衡发展。因此，需要创新政府教育经费分担体制，建立省级政府负担为主的政府教育经费体制。

在新体制中，中央政府的主要责任是完善以分税制为核心的财政体制，通过规范的财政转移支付制度均衡省级政府的教育财政能力，并承担各级教育的学生资助经费和高水平大学经费的供给。省级政府的责任是统筹中央政府转移支付和本级政府教育经费，承担省属高校的经费供给，建立规范的县级单位基础教育经费转移支付制度，承担一半以上的基础教育经费，保障区域内各县区的基础教育财政公平。县级政府的责任是承担部分基础教育经费，统筹管理省级转移支付和本级政府教育经费，通过规范的以公平为导向的学校拨款制度，保障县区内基础教育学校间的财政公平。

《中国教育报》2009年2月25日第3版

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