东方早报特约评论员 傅蔚冈

3月9日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届人大三次会议的工作报告中指出，人大要依法开展专题询问和质询。报告指出，询问和质询是人大对“一府两院”实施监督的法定形式，今年全国人大常委会将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。

一石激起千层浪，吴邦国委员长的这个报告，引发了舆论界的广泛关注，同时也让公众对人大及其常委会对“一府两院”的监督提出了更高的要求，更是被不少媒体视为人大摆脱相对弱势的一个重要表现。但是质询真的可能吗？

作为人大对“一府两院”的法定监督形式，质询进入宪法和法律文本已经有三十余年的历史。如果把1954年宪法第三十六条规定的“质问”也算在内，那么该制度在中国的宪法和法律中也已有五十多年的历史。但是据全国人大常委会研究室原主任程湘清表示，无论是全国人代会还是全国人大常委会，历史上从未有过质询案，而唯一一次由厉以宁发起的质询案，也因为各种原因没有列入会议议程，从质询变为询问。

质询如何才能够发生？以全国人大的质询案为例，根据《全国人民代表大会组织法》第十六条的规定，在全国人民代表大会会议期间，只有“一个代表团或者三十名以上的代表”可以提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。但是，代表提出质询案，并不意味着该质询能够列入议程。按照法律规定，代表提出质询案后，同时还需要经过主席团的决定，质询案才能够真正成为有法律约束力的质询。

但有了法律的规定，并不是意味着人大代表的质询案就能够列入会议议程而成为质询。以1980年“上海宝钢工程建设问题”质询案为例，虽然这是我国人大历史上的第一起质询案，且时任冶金部部长的唐克也认真回答了人大代表的提问。但从严格的法律意义而言，这并不是一起真正的质询。因为当时虽然提出质询的代表人数符合质询案的规定，但是这个质询议案并未列入正式会议议程，因此，这只能算是“询问”而非“质询”。

为什么主席团没有将这些代表的质询案列入会议议程？到目前为止，官方并没有一个明确的解释。有三个因素不可忽视。首先，人代会的议程决定了质询案无法实现。在我国，全国人代会的议程都是固定的——限定了开会的时间，限定了每日的议程，如果在人代会期间增加质询，将可能导致正常的会议议程被一个质询案打破，从而无法在预先设定的期限内完成预定的议题。

其次，主席团议事规则的缺失也是质询案无法产生的原因。根据《全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，在全国人代会期间，主席团负责主持全国人民代表大会会议，这意味着主席团具有了将质询案是否列为大会议程的权力。但是纵观相关法律，却没有明确规定主席团的决定形成是主席团成员简单多数投票表决，还是三分之二投票表决，或者是其他形式表决？对此，法律并没有明确规定，这个议事规则的模糊，导致了质询案在提交到主席团时，并不能够由质询案变为真正的具有法律形式的质询。

最后，人大代表的职业构成也不可忽视。据中共中央党校教授王贵秀的统计，全国人大代表中有近70%“是来自行政和企事业单位的领导”。在我们看来，过高的官员比例限制了人民代表提出质询案的可能。设想一下，在当下通过“跑部前进”也能够获得资源的决策体制下，地方政府机构的人大代表怎么可能会提出针对中央部委的质询案？从全国人代会以往的历史来看，提出质询的往往是独立的不在行政机构任职的代表，如上述唯一一次质询案，就是由非在政府机构任职的全国人大常委厉以宁提出。这也佐证了在现有的体制下，由地方官员组成的人大代表很难对国务院和各部委提出真正的质询案。

吴邦国委员长的工作报告，为全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会依法监督政府提出了一个明确的方向。但是在我们看来，在以上的技术性细节尚未得到解决之前，质询要从法律文本中的规则变为法律实践中的行动，可能还有很长的一段路要走。只有通过具体的程序性细节的完善，人大监督“一府两院”才能真正落到实处。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）