作者:冯海宁

12月7日，全国人大常委会法工委官员透露，国务院正准备修改《城市房屋拆迁管理条例》，目前已组织国务院法制办、国土资源部等部门进行前期立法调研。同一天，北大5位教授联合致信全国人大常委会，建议废止或修改拆迁条例相关条款，称该条例为强拆行为撑腰(12月9日《南方日报》)。

刚刚结束的中央经济工作会议将加快城乡一体化进程、增加居民消费需求作为经济工作的重点之一。显而易见，中国的城市化进程还要加快，伴随城市化的征地拆迁是一个绕不开的话题。如何不让拆迁纠纷成为民生之痛、经济发展障碍，是我们迫切需要思考的问题。

目前的拆迁条例不但与物权法、宪法等上位法“打架”，而且在各地引发了不少拆迁悲剧。按理说，这一条例应该早做修改，作为物权法的配套法规出现。有媒体也曾披露，拆迁条例将在2008年完成修改。然而，到了今天我们才听到立法调研的脚步声。究竟是什么力量阻挡了拆迁条例及时修改呢？

有学者披露，拆迁条例修改的阻力较大，这种阻力包括来自地方政府的。在我看来，为公共利益立法，任何人都没有理由来阻止。如果能在去年完成拆迁条例修改，相信今年发生的拆迁悲剧或许可以避免。可见，为公共利益而立法不可犹豫，否则，就要付出惨痛的代价。

如何来修改拆迁条例？仁者见仁，智者见智。可以肯定的是，拆迁条例的修改不能仅仅是避免法律之间“打架”，也不能仅仅是区分公益拆迁与商业拆迁。我以为，修改拆迁条例的关键问题是让拆迁补偿必须公平合理，因为公平是法律的基本准则，无论是公益拆迁还是商业拆迁，合理的拆迁补偿都是必须的。之前发生的带血拆迁，基本上都是因为补偿问题。

要想让拆迁条例在补偿问题上公平合理，显然，拆迁者与被拆迁者的谈判地位必须是平等的。表面上看，目前拆迁者与被拆迁者都是平等的民事主体，但实际上两者的地位极其不平等，暴力拆迁、强制拆迁就是明显的例证。因此，如何让拆迁双方地位平等起来，是立法者首先要思考的问题。

在我看来，修改后的拆迁条例一方面要切实保障被拆迁者的公民权利，提升被拆迁者在拆迁补偿谈判桌上的公平地位。另一方面要限制拆迁者的权力。只有双方地位真正平等，才能找到合理的平衡点。法规尤其是要限制拆迁者的权力，让权力不敢也不能胡作非为。

之所以强调修改拆迁条例的核心是限制权力，是因为政府垄断着土地供应，是土地使用权的唯一出让主体。过去之所以由开发商主导拆迁过程，完全是因为政府只管卖地数钱，把拆迁的权力转让给了开发商，开发商为了利益目的拆迁时就会不择手段滥用权力，加之官商勾结，某些地方政府往往就站在开发商一边，被拆迁者面对强大的权力必然就处于弱势。

据报道，在2008年城市拆迁条例提交讨论的草稿中，开发商主导拆迁过程的旧模式变更为政府主导模式。有媒体随即在社论中指出，城市拆迁政府应是仲裁者而非主导者。我以为，目前我们的供地体制决定了只能由政府来主导拆迁，仲裁者应该是独立的司法机构。一旦政府主导拆迁，由于会顾及政府形象，类似于半夜三更的野蛮拆迁或许会减少许多。我们不能指望开发商文明拆迁，只能指望政府文明拆迁。

有关部门不是要求土地以后全部“净地”出让吗？显然，“净地”出让只能由地方政府主导拆迁，地方政府与被拆迁者进行拆迁谈判。因此，我认为修改拆迁条例的核心是限制权力，防止地方政府利用自己的强势地位在拆迁过程中滥用权力。