陈宁远

《中国国土资源报》2月3日报道，根据国土部2009年全国土地市场动态监测的结果，2009年全国土地供应总量大幅增加，为31.9万公顷，同比增加了44.2%。同时，土地出让总价款也大幅增加。土地出让总价款约1.59万亿元，同比增加了63.4%。

这个数字无论是积极还是消极看待，都可以用过度的“土地财政”来总结。因为这两个增速，明显超过了中国经济总量“保八”的增长速度。即使依然保持着全球最高增速的财政收入，与之相比也相形见绌——2009年1-11月累计全国财政收入63393.1亿元，仅增长9.2%。

当然土地收入不是去年才异军突起的，而是有几年了。对于土地出让收入占各级政府的财政收入的过度和过快增长，有很多分析和评价，大部分说到最后，都把土地出让和房价高企挂起钩了。虽不无道理，但这种容易吵架，且讲不清楚是非曲直的、价格预测似的分析，无助于我们正确认识，在中国土地利益到底应该是谁的。

尽管按照11年前（1999年）执行的《土地管理法》第二条（“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。……国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”），可以认为土地交易的处置权是政府的。但权力和权益不是一回事，对政府而言，在巨大的土地利益面前，尤其必须把权力和权益区分开来。

现实之中，地方政府已经成为目前土地交易的最大受益人，不能不让人忧从中来，担心这个11年前规定的第二条，是否完全合理？因为只有政府才有依法自由处置土地的权力，而现实之中政府成为土地交易的最大受益人，是否意味这个唯一的权力已经太膨胀了？

要是分析这次国土部公布的数据，也许这个膨胀已是事实了。因为这次公布的数据，不仅意味着土地量和出让金额的大跃进，还意味着自由处置土地权力的大跃进。

2009年全国土地供应总量31.9万公顷是这么组成的，其中进入市场交易的土地出让总面积为20.9万公顷，同比增加38.3%——这算是市场交易行为，有卖有买；但划拨供应的土地11万公顷，同比增加了七成（增速是前者的两倍），占土地供应总量的34.4%，这难以说是交易，而就是行政权力下的土地处置。

国土部解释说，因2009年扩大内需政策的实施，铁路、公路等基础设施和民生工程、城市公共服务设施用地供应比例提高，所以划拨用地比重提升明显。

这就是说政府除了可以出让土地获得收入之外，还可以把土地作为一种无偿的投入，投入到所谓的基础设施或者民生的工程之中，这很让人糊涂。别的不说，铁路、公路现在大部分都是公司化商业运营的，土地划拨了过去，怎么核定资产权益呢？政府是出资人，这没有错。政府无偿拿出地来，做这些基础设施的股东，然后市场化运营，为消费者提供有偿服务？

这表明政府除了可以卖地赚钱，还可以用国有土地做划拨性的资产，成立巨无霸的公司赚钱。但这个逻辑是紊乱的，因为形成了不同的交易标准，在多标准的情况下，土地的交易价格怎么可能是公平的市场价格？问题远不止于此。

按照《土地管理法》的第二条，中国的土地是公有制的，但却有两种不同的公有:一曰国有，二曰集体。现实之中，这两种土地在市场上交易，也有不同的两种体系。从地租的角度来说，是完全不同的两个地租市场，也是完全不同的地租价格。国有土地是被政府高度垄断的市场，而集体土地却是被限制交易范围的市场。这两个市场的差异相当绝对，客观造成了我国土地流转极度不公平。要么价格畸高，要么价格偏低。

最典型的现象，就是随着中国城镇化的进程，国有土地和集体土地变成了城市土地和农村土地。而哪块地是城里人的，哪块地是乡下人的利益分化，完全听命于政府规划。如此不同的，且只能为市场提供有限使用权的土地，其对国民财富的效应并不直接，也就是说土地利益和国民没有多少直接关系。

我们就拿70年使用期商品住宅来说，从开发商拿到土地开始建设到交给住户，这中间少则两年，长的甚至五年十年。一个70年的使用期其实是不能保证最终消费者的70年权益的。而政府和开发商则拿走了该拿的各种利润，这是中国地产市场最大的不公平所在。何况不足70年使用期的房产还要进入二手房市场交易，假如第69年购买的人，是不是他只拥有一个空中楼阁？

其实没有明确所有权的土地，都无法从本质上保证土地使用的长期和稳定，这应该是一个生活的常识。使用权是建立在所有权完全明确的基础上的，这是所有地租的基础。无论是国有土地挂牌招投标出让，还是私人的房子出租，没有所有权明确的归属，就不可能有使用权的确定。孔子曰:名不正则言不顺。谁的土地都不知道，那么想去厘清这里面的财产属性，说出利益是谁的，也就无从下手。

如果有人一定要根据《宪法》说，土地所有权当然是国家的，这个是原则，无人反对。但是否可以接着反问一句，土地是国家的，而国家是谁的？答案很清楚，应该是国民的。所以土地所有权的规定也应该很直接——就是国民应该拥有清晰的土地所有权。如此规范了之后，土地的利益就可以清晰起来，虽然还在国家名下。

（作者系上海独立财经观察人士）