傅蔚冈

就在本系列笔谈即将结束的时候，又有两起因拆迁而导致的惨剧被媒体广泛关注：一是江苏东海市黄川镇的父子自焚事件，二是贵州贞丰县因征地纠纷引发警民冲突，20余名村民被拘留。虽然具体的情节有些不同，但纠纷之所以发生，最根本的原因还是价格问题：政府和农民之间对征地补偿的数额产生分歧，从而导致惨剧发生。

江苏东海市黄川镇父子自焚事件不是第一起在农村因征地而发生的惨剧，当然也不会是最后一起。每当发生这样的事故时，媒体常常指责，是基层政府官员的种种劣行导致了惨剧的发生。没错，在这些事件中我们几乎都可以看到公权力机关的傲慢：在父子自焚案中，镇政府带来的拆迁队不去灭火反而先拆房子；在贵州贞丰县的事件中，本来是村民和开发商之间的冲突，却引来了公安机关的警力介入。但将所有问题都归结为相关事件执法者的素质，可能是找错了方向。

理由很简单，当一个市场上只发生一起强买强卖事件时，我们可以说是当事人双方的个体问题；但是当这种交易在整个市场此起彼伏时，这可能就不是交易双方的问题，而是整个交易规则出现了问题。农地征收也是如此，如果农地征收过程中发生的惨剧只是零星上演，那就是地方官员的违法行政问题；但如果这已呈普遍性发展的态势，那就一定是公权力机关所依赖的执法依据存在先天性缺陷，由此导致各地轮番上演这种悲剧。相关资料表明，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65％以上。由此可见，各地因农地征收而轮番上演惨剧，根源可能出在有关法律上，地方政府的暴力执法也是一个因素，但绝不是最为重要的。

任何国家在城市化的过程中都有大量的农地变为建设用地，为什么中国的农地征收看起来更加独特？在笔者看来，有两个因素不可忽视：一是土地的集体所有制；二是土地的用途管制制度。土地的集体所有制在目前的实行过程中出现了农民和集体之间权利分配不明确的问题，导致了农民的利益在很多时候“被代表”，出现了笔者在前面笔谈中所指出的“谁该获得征地补偿款”这样一个在很多国家中都非常明确的问题。而土地用途的管制制度，导致了农地所有者获得的补偿极低。同样一块地，在农民手中和在政府手中释放的价值完全不一样。这并不是说政府比农民更加聪明，而只是因为法律规定了政府具有垄断土地一级市场的权力：所有用于非农用途的土地，都必须通过政府之手，而不能够从农民手中直接购买。正是这个制度酿就了“同地不同价”，由此导致了官民在征地制度中的紧张关系。

我国土地集体所有制诞生的初衷是为了解决农业的合作化生产问题，提高农业效率。但由于种种原因，效果并不尽如人意。始于1980年代的家庭联产承包责任制，因为解决了大锅饭的问题，农民才解决了基本的温饱问题，但想通过该制度达到富裕，显然也是勉为其难。而在征地过程中，集体所有制的最大困境在于，它无法给集体和集体的成员之间提供一个明晰的权利界分，因而在实践过程中引发了诸如“外嫁女”等问题。

土地的用途管制制度，据立法者解释，是为了保护耕地，同时有利于集约用地。但实践表明，由政府垄断建设用地并没有达到上述两项目标，反而造成了土地的浪费，同时也导致对失地农民的补偿过低。同样的一块土地，政府从农民手中征收获得的时候每亩地是4万元，但是一经转手，价格可能就翻了几十番。在这样的制度限制下，农民所获得的补偿数额并不能够实现《土地管理法》中所说的“农民保持原有生活水平”。

为了解决征地补偿费过低的问题，各地方政府使出了浑身解数，“以土地换保障”和“农地入股”制度就是最为典型的两个例子。前者试图让农民在土地被征收之后能通过购买社保的方式让自己今后生活无虞，后者则着眼于农地转为建设用地所带来的巨额回报。但笔者在前面已经指出，这些制度创新都建立在承认“土地用途管制”这一基础之上，这表明所有的制度创新都只不过是在保持本身并不公正的补偿制度的前提下所作的枝节修改，而与整个问题的解决无关。实践也表明，“以土地换保障”和“农地入股”并不能解决失地农民补偿过低的问题，相反还带来一系列的替代性风险，如保障水准偏低和金融风险。

根据2000年的第五次人口普查，中国大陆人口总数已达12.658亿，即使按照较高的指标计算，城市人口也仅占到总人口的36.09%。要实现60%的人口城市化，将使城市面积急剧扩张，大量农业用地将会被变为建设用地，而据目前的速度，这一过程有可能会持续将近30年。如果土地的集体所有制和农地用途管制制度的相关内容不作改变，那么任何制度创新都无济于事，因农地征收而导致的官民冲突还将永久继续下去。

长期的城乡二元政策，导致与农村相关的生产要素的价格一直被扭曲，农产品是如此，农村劳动力是如此，土地更是如此。如果说在建国后前三十年的计划经济体制下这种状况还可以理解的话，那么在当下市场经济的情况下，这种做法就应该摒弃。如何改变这种状况？一个可行之计就是要让农民分享城市化进程所带来的红利。

农地征收完全可以成为一个让农民分享城市化红利的制度。如果国家不再保持土地一级市场的垄断，农地变为建设用地后的收益不再以“土地出让金”的名义由政府所有，而是直接由农民获得，那么农民必将不再抗拒征地制度，而将张开双臂拥抱这个制度。如果这个制度得以实施，那么长期以来备受中央关注的“三农”问题将不会继续存在，城乡差距也将有极大缩小。而城乡差距缩小，会让中国出现一个数量极大的内需市场，也有利于中国经济的长久健康发展。

与之相伴，须对农地的集体所有制进行改进。如果不对集体所有制进行改进，那么农民个体和集体经济组织之间模糊的权利界限将令城市化进程带来的巨额利益被少数人攫取，从而导致新一轮不公平分配。必须建立一种权利明晰的所有权制度，让每个农民都能够享受其中的好处，而不必经由他人之手。

当然，这个制度能否实现，并不依赖于技术问题的改进——世界上各发达国家已经给我们提供了很好的经验和教训；而是依赖于我们的政治智慧和勇气——我们是否愿意以壮士断腕的勇气来解决我们现在所遇到的难题，而非通过所谓“制度创新”来回避最直接的问题呢？

（作者系上海金融与法律研究院研究员）