社评

提要 深圳是中国的经济改革之窗，当经济改革发展到一定程度时，与之相适应的其他改革必须跟进，“行政权三分”的行政体制改革也就应运而生。

深圳市26日正式公布了《深圳市综合配套改革总体方案》，意欲从六方面实现重点突破。其中，“行政权三分”的行政体制改革很有新意。

《深圳市综合配套改革总体方案》六个方面涵盖很广，几乎囊括了政治、经济、社会生活的各个方面。不要说深圳改革总体方案中的许多具体项目、政策还须得到中央批准(而从目前来看，有些项目、政策，中央一时恐怕很难批准)，就是那些“先行先试”方案，多半也是“现在可以试行的政策在过去都是可以先行先试的”。何况深圳综合改革在我国总体改革还刚刚开始的时候，摊子一下子铺得那么大，其难度是很高的，因而，其要获得成功殊为不易。

可是，表面看来难度甚高的“行政权三分”的行政体制改革，却有可能取得一定程度的成功。这一改革的基本构想是，将“政府”职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块；决策局只有决策权而没有执行权，执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。

当前中国体制中最大的毛病是权力过分集中，政府几乎控制着所有重要的资源。权力的过分集中造成了行政的低效率，进而造成整个社会的低效率。而且缺乏制约和监督的权力已经成了贪污腐败的渊薮。因此这是当今中国必须解决的头等大事。

当然，当今中国政治实行的是人民代表大会制度，不是西方国家的所谓“三权分立”，但是这不等于中国的权力不需要制约、不需要监督。中国的权力过分集中，实际上是在计划经济年代里形成的，它和一切经济资源全部统一在政府手里的模式是相适应的。然而，中国开始改革计划经济体制至今已经30年了，权力过分集中的现象也应该有所改变了。

“行政权三分”是指将政府职能部门分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门。

我们认为，深圳“行政权三分”的行政体制改革有可能获得一定程度的成功，包括下述两个原因:

第一，决策部门和执行部门将处于同等级别，改变目前行政体制下决策层和执行层上下级的关系，各自分别对本年度内的工作安排做出承诺，由监督部门年末统一监察和评估。第二，监督部门则高一个级别，负责监督决策部门和执行部门，新制度将实行垂直制、派出制的方式来监管，有别于过去的同级监督制；另外，凡是由政府财政拨款的单位将全部被纳入监管范围。

但这两条原因不是主要的，即使决策与执行部门是上下级、监督与决策执行部门是同级，只要权力分开还是能起到制约和监督作用的。

当前中国尤其是中国东部沿海地区，市场化程度已经很高，已经有了“行政权三分”的社会经济基础。具体说来，现在在一些经济发达地区，譬如在深圳，社会上已经存在许多政府外的行政事务机构和社区机构，多元化的公共事务管理模式已经存在或者说有可能存在。“行政权三分”就是将一部分行政事务外包给非政府机构，使行政事权分散，而保留一部分决策权和监督权。

我们认为“行政权三分”的行政体制改革有成功的可能，但我们也清楚它决不会一帆风顺，其阻力不仅仅是社会信用制度的不完备，克服习惯性观念和利益集团阻挡将是更艰巨的。

事实上，在中国推进政治体制改革或政府行政体制改革，必须要突破既有的框框。之前许多人主观思想中已经有了一套理想化的行政体制模型，再以这种模式去套现在的改革举措，难免会形成一些先入之见。这可能恰恰是这项改革难以推进的重要障碍。