作者：秋风(北京学者)

重庆市既然是统筹城乡综合配套改革试验区，人们有理由期望其迈出城乡土地平权的最后一步，逐步把使用土地的自由还给农民，让他们合法地充分行使自己对土地的权利，让土地在城乡之间合法流转。

日前，重庆市在统筹城乡综合配套改革方面迈出一步，允许农民以土地承包经营权直接入股，以推动农村土地流转。(新华社7月2日电)

农村土地产权制度，确实已到了必须改革的时候了。诚如重庆市委书记汪洋所说，建设城乡统筹发展的直辖市，关键在农村。要发展现代农业、加快农村劳动力转移，土地流转势在必行。

问题是，土地在什么样的范围内流转？

根据重庆的改革方案，在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。

假如重庆的试验仅止于此，还不具有太多突破意义。

因为，农民本来就已经在流转自己承包经营的土地，而重庆市政府允许设立的现代企业形态，相对农村的现实，很可能难以落实。

因此，重庆试验还不够彻底。按照文件，不论是农民专业合作社，还是股份公司，似乎都只能从事农业经营。如果确是这样，城乡统筹还是无法找到最有效的突破口。因为，农民所拥有的土地仍然只能在农业范围内流转，不能与城市对接，这些土地被锁定在收益最低的用途上，结果将是，即便在城市郊区及工业化快速扩展的地区，农民也只能守着土地。

实践证明，土地市场的人为分割，乃是城乡分割的重要制度基础。因此，要实现城乡一体化发展，就需废除现有阻碍人员、土地、资本等要素，在城乡之间双向流动的门槛。

应当说，民众已经在这方面有所作为。尽管有户籍制度，但数以亿计的农民已经长期生活在城市；尽管禁止农民改变土地用途，但一些地方的农民已经在自己的土地上建造了不少工厂、商业设施，最近被广泛关注的小产权房、乡产权房市场也很红火。农民绕开法律、政策，就是在追求所拥有的土地收益的最大化。虽然这种行为还有待法律规范，但它却也是城乡一体化发展的内生动力。

围绕中国的城乡一体化，市场、社会天然具有推动城乡在经济、社会、文化、精神等领域一体化的机制。这种机制就是每个人改变自己境遇、增加个人收益的天性。给与农民、市民这种天性充分的政策出口，城乡会逐步呈现出一体发展的趋势。

现在的问题是，政府究竟准备在多大程度上，顺应人们的这种天性？广东省已经在两年前制定《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，承认农民可以在自己所拥有的土地上设立“集体建设用地使用权”，将其出售或租赁给从事非农产业的工商企业。这当然有助于土地寻找最大收益，这些收益当然可以改善农民的福利。

不过，重庆的土地流转方案尚没有到这一步。当然，即便是最前沿的广东，也依然留了个尾巴：通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地，不得用于商品房地产开发和住宅建设。这是土地的城乡分割制度的最后一道防线。但蓬勃发展的小产权房市场，已经试图从事实上突破这道壁垒。

“城乡统筹”概念的提出，以及各地民众的种种创造性努力，使土地的城乡分割制度面临巨大挑战。重庆市既然是统筹城乡综合配套改革试验区，人们有理由期望其迈出城乡土地平权的最后一步，逐步赋予农民更自由的土地使用权，让他们充分行使自己对土地的权利，让土地在城乡之间合法流转。

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