这种状况继续下去，西部和东部发展的差距将会越来越大。

冯秀乾也表示，农民工工作年限一般是18岁至45岁，即一生中最旺盛的时期，为东部发展作出贡献，而他们中98%以上，不可能在打工地落户安家，等他们年老了，不能干了，只得回到老家，成为西部地区的负担，这是非常不公平的。

但是劳务输入地似乎也有苦衷。本报记者从深圳市社保局也了解到，为了减少农民工退保，该局一直呼吁国家应该建立农民工的养老保险转移机制。

“就深圳而言，深圳退休人员的退休金居全国较高水平，在这种情况下，如果各地可以随意将社保转进深圳，就会导致外来工来深圳干几个月就把关系转进来，这对深圳的养老保险制度将是一个承受不了的巨大负担。”深圳市社保局一人士告诉记者。

导致这难题的主要原因，中国社科院社会保障学者郑秉文称，“主要原因就是我国养老保险实行的是地方统筹，地方利益令转保变成一件难事”。

国家统筹命题

目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。

2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》，向社会公开征求意见。论证数年之久，攸关2.3亿农民工养老问题的国家层面的政策立法正式破冰，对前述三大难点问题，也作了回应。

针对农民工收入普遍偏低的特点，办法规定:用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%，企业全部计入个人财户，以根据本人的收入情况合理选择和确定。

针对农民工就业流动性强的特点，办法规定了个人账户“权益累计”和跨区域转移时账户金额不减少的办法。

这意味着，无论农民工在哪里工作，他的个人账户的资金都会累计起来，然后按照其累计工作年限计算支付，不管其是否满15年，都可以按照相应的办法领取自己账户的资金，这在制度设计上打消了农民工担心资金流失的顾虑。采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。

这个意见出台后，人保部收到近7万多条意见。

但是，制度上，对农民工群体应建立什么模式的养老保险，业界一直存有激烈争论。

一方认为，应建立城镇统一的社会保险制度，而不是将城镇职工和“农民工”截然分开，这样才能体现社会保障的公平性。

但也有观点认为，中国整个社会保障制度不可能与“国际惯例”接轨，面向农民工的社会保障在现阶段，也不可能与城镇职工的社会保障体系完全接轨，只能采取分类分层保障的办法。

还有观点认为，农民工进城面临的是制度的壁垒与无奈，建立新的社保体系又意味着一种新歧视。要从根本上保障农民工的社会保障问题，“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。

征求意见稿，选择了分类分层保障方法。

刘苓玲认为，与其他群体不同，农民工构成十分复杂，对养老保险需求的意愿和需求能力也有较大差别，这个政策可以看作是一个过渡性的政策，国家应在此基础上，尽快解决城乡制度的衔接。

最后的焦点问题就是，办法中关于异地接续的具体操作仍不明朗。

从参保农民工的角度来看,最基本的问题是“可转移”问题。重庆市社科院城乡所所长许玉明告诉本报记者，“可转移”应当是核心的政策目标,是整个制度的基础，政府应该拿出更大的魄力，为农民工社保的可转移性打通路径。

解决“可转移”，提高统筹层次又是一大关键，目前各地实施的是“自下而上”路径,从县市统筹到省统筹,再等国家统筹。但目前省级统筹才在一些地方刚刚有眉目，国家统筹还没有明确的时间表。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉记者，就社保基金统筹看，全国现有十余个省实现了省级统筹，但细究起来，这些地方有的省级调剂基金尚未建立；有的社保经办机构人、财、物尚未统一，并不能算真正意义上的省统筹；做得比较好的只有吉林，但也未完全实现省与县市之间的衔接。

郑秉文也表示，目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。

重庆市社科院城乡所所长许玉明表示，“如果国家统筹不能迅速建立起来，就很难说服农民工和企业积极主动交钱,并相信将来一定有福利。”