公共外交是一种目标细分的精细化外交作业

一国外交政策的实现需要外国政府实行本国希望实行的政策。但在实践中，外国政府出于各种各样的原因常常执行与本国希望相背的政策。造成这种情况的原因至少可以归纳为三类：一是外国政府由于其制度和意识形态不同，而执行与本国意愿相背或相反的政策；二是外国政府因为有公众的支持而可以坚持执行与本国意愿相背或相反的政策；三是由于外国公众中存在着的针对本国的普遍误解或敌意而导致政府实行本国所不希望实行的政策。

因此，为促进本国外交政策的实现，公众外交担负的任务可以分为：（1）消解外国公众对其国家制度和价值体系的认同，增强其对本国制度和价值体系的认知与认同。（2）消解外国公众对其政府或国内团体实行与本国愿望相背的政策的支持，增强外国公众对对其政府或国内团体实行与本国愿望相一致的政策的支持。在具体的政策方面，一国政府的特定政策在国内都会有支持者和反对者。公众外交就是要在外国民众中塑造更强大的民意，通过设定政策议程和在决策过程施加影响，来推动其政府实行本国希望实行的政策，牵制其政府实行与本国愿望相背的政策。（3）消除外国公众对本国的误解或敌意，增进其对本国的理解和好感。由于各种各样的原因，一国民众对外国的态度往往受消极成见的影响，对外国产生误解以至敌意。消极的民意自然无助于其政府推行明智的外交政策。因此，对于任何一个国家而言，如果其外交政策要寻求和其他国家的合作，消除外国民众中对本国的这些误解以至敌意是必不可少的工作。

从公众外交的作用出发，我们可以进一步将其分为争夺型公众外交与合作型公众外交两类。争夺型公众外交是要和外国政府争夺其国民的民心，其最高目标是要颠覆对方国家的政权，其最低目标是要改变对方国家的特定政策。争夺型公众外交的作用本质上是要控制对方国家的民意，达到或者颠覆其政权，或者改变其政策的目的。这自然会招致反对这种外部影响和控制的外国政府或民众的反弹或抵制。合作型公众外交不试图控制对方国家的民意，而是力图通过公众外交活动来增进对方国家民众对本国的了解，通过增信释疑来为国际合作创造有利的民意基础。

在冷战时期，美苏之间的公众外交以争夺型公众外交为主，辅之以合作型公众外交。前者力图实现对方政权的和平演变，后者旨在维持双方之间现时的和平关系。前苏联东欧国家政权的垮台在一定程度上是西方公众外交成功的结果。冷战之后，西方国家对实行不同制度的非西方国家的公众外交同样包含了争夺型公众外交和合作性公众外交的两个类型。

构建政治支援体系是公共外交的必要条件

公共外交是以海外公众为对象的外交活动。诚然，作为一种外交形态，公共外交也不能脱离政府设定的轨道。但是，公共外交更多地是通过国际公众之间的交往，更多地通过非政府组织、利益集团和社会团体等组织出面实施。公共外交的这一特点要求政府打破包办外交的传统思维定势，通过创新制度形式来吸纳非政府部门参与公共外交，并鼓励它们拓展外交思路，担当公共外交主力军角色。因此，政府不能包办公共外交，而更多通过授权和委托的方式，放手发动非政府组织、利益集团或者普通民众广泛参与，形成全民外交的大格局。

构建全民外交的大格局，最关键的是要构建公共外交的全国政治支援体系，将一切有利于推动民间交流的资源集中起来，使之成为公共外交项目的可靠依托。为此，任何国家要想开展公共外交，都必须通过体制改革，将非外交机构的涉外政府部门、地方政府的外事机构、人民团体的外事机构、从事对外经贸文化交流的社会机构以及民间知名人士用一定的机制整合起来，建立对公共外交的“政治支援网络”，为公共外交工作提供物质、信息、人员等方面的支持和保证。特别是在信息方面，加强全国各部门和各行业的信息沟通，把一些相近的社会资源汇集起来，增强对公众的影响力。比如中国驻美国大使馆经常举办中国文化表演，邀请中外宾客共同欣赏，有一次著名华裔社会知名人士陈香梅女士在欣赏北京青年女子民乐团的演奏后，赞不绝口。认为这些艺术家是中国的“音乐大使”，对于沟通中美友好关系的发展帮助很大。其实，就是这样一个小小的周末演出，还是得到了文化部对外文化联络局的支持，北京市文化局、北京市归国华侨联合会和北京市对外文化交流公司的协助。因此，最大限度地发动国内资源，建立资源开发的“国内政治支援网络”是公共外交工作取得成功的重要保障。

就公共外交而言，民间组织和公众是台前的主角，政府和外交官更多是在幕后扮演主导角色。在多数情况下，借助于其他社会力量与海外公众交往要比政府直接出面和外交官亲自操作更有助于实现目的。不少国家开展公共外交都尽量保持一副“民间面孔”，比如以色列、日本、沙特、印度、挪威、加拿大等。开展公共外交尽量不要以政府的名义开展，甚至跨国公司也不便于直接出面，应该尽量聘请东道国的公关公司或者其他代理人出面运作。可以采取项目运作的机制：由负责公共外交的部门根据外交关系发展的需要按年度确定项目议题，通过项目招标的方式发包给基层部门或者社会组织，按照市场机制或者社会规则进行运作。政府和公司采取“整体发包”的方式，将有关的公共外交项目及其目标通过市场运作的手段，整体发包给公关公司或者代理人，由他们出面进行运作。由于国家形象不仅仅是政府形象，并且形象形成的内在规律决定了民众不大接受政府的运作方式，政府只能在幕后运作，仅仅负责提供舞台，大的空间还是依赖社会力量开拓。以民间机构或者社会组织的身份出面运作的好处，一方面可以令受众产生一种平等感和安全感，另一方面可以避免因为个别政府领导人出于自身的利益需求而扭曲公共外交的目标。如此方式塑造的国家形象，对国际公众的影响更有利，更持久。

赵可金：清华大学国际问题研究所副教授，中美关系研究中心副主任，著有《公共外交的理论与实践》《外交学概论》等书。