财政部财政科学研究所所长贾康告诉《法治周末》记者，上个世纪八九十年代，地方预算内的财力不能满足多种需要，所以预算外资金规模迅速膨胀；预算外还不能解决的问题又在各种各样的情况下发展到制度外，出现各种“驴打滚”的资金，各种“小金库”。

“‘小金库’查出来，就必须把它收到预算内或者预算外资金里边来，不允许再以‘小金库’的形式存在。”贾康说。

“当时的市委领导对我们说，你们搞财政的，能不能从制度上想个治本的办法？有效解决这些社会矛盾和问题。”申相臣告诉《法治周末》记者，现在想起当年的事，仍然觉得如履薄冰、责任重大。

正是在这种背景下，焦作财政进行了一系列的制度创新，包括编制部门预算，建立国库统一支付制度，严格政府采购制度，实现“一个预算单位一本账，预算内外都入预算，财务公开，经济民主”。

“预算内外甚至制度外的、所有的政府财政资金归到一个‘笼子’里面。”改革的大幕由此拉开。

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“1998年，我国首次提出‘公共财政改革框架’。当时我们就探讨‘公共财政’是啥？我们结合实际研究之后，感觉公共财政就是围绕政府职能转变，搞好财政服务。财政乃庶政之母，为民是理财之本。传统的财政管理方式和制度已不适应公共财政改革发展的要求，必须更新观念，制度创新。”申相臣说，“必须尽快建立以预算管理为核心的公共财政体系”。

在被焦作百姓称为“政府超市”的行政服务大厅内，前来办理社保、房产手续等各类手续的市民络绎不绝。大屏幕上滚动显示“公共财政与百姓生活”财政支出动态信息，让社会公众从日常生活中随时可以感受到公共财政就在身边同行共享。

“如果说之前的改革多是革别人的命，那么后来的改革全是我们革自己的命。”张继东不无感叹地告诉《法治周末》记者。

“知道钱往哪去了，还要征求大家的意见，让社会公众广泛参与进来，做到知情参与，民主理财。我们的参与式预算主要有7个关键环节:信息公开、部门申报、财政汇审、民主评议、专家论证、社会听证、人大审查。”申相臣告诉《法治周末》记者。