降低户籍“含金量”更重要

温铁军告诉《经济参考报》记者，质疑户籍制度的声音不绝于耳，从公安部到地方政府，调研、方案一再出现，小范围改革试点也从未中断，然而全面改革仍付之阙如。户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。

胡星斗说，不能因为要进行配套制度改革，就减慢户籍改革速度。相反，应当通过户籍改革，推动其他附加制度改革，为地区间人口有序流动提供更科学、合理和公平的保障。如今，上海、重庆、广东、浙江、山东等地展开了新一轮户籍改革，一个共同点是逐步放宽城市准入门槛，建立城乡统一的户籍登记管理制度，用居住证取代暂住证，实现人口的轨迹化管理。

浙江省嘉兴市从2008年10月开始实施城乡一体化户籍管理制度改革，取消农业、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度和迁移制度。只要具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的申请人，准予其户口在本地落户。嘉兴市新居民事务局副局长张俊说，户改的实质是调整城乡识别标识，使有关行政制度的执行与户口相分离，倒逼就业、社保、教育等与户口相关制度的配套改革。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏等专家建议，应稳妥有序地改革户籍管理制度，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题，特别是允许携家眷长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续。同时，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有和具有本地户籍的市民平等的待遇。

采访中，北京、上海等城市部分人士担心，户籍放开了，会有很多人涌进大城市，造成资源紧张，地方财政无力负担。中国人民大学农村发展研究院教授白南生认为，这样的担心没有道理，目前已经有大量人口沉淀在城市了，工作是他们留在城市的第一因素。“找不到工作、没有住的地方，他们就会走，那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现，因为现在该来的都来了，只是法律上不承认而已！”

至于地方财政的负担问题，陆学艺认为可以从两个方面解决，一是以进入城市的居民是否有稳定收入、职业、住所，是否交税，来判断是否能享受到相关待遇，政府应对公民承诺，只要没有不良记录，工作一定年限后就可以享受到相应的待遇。二是要全国一盘棋来考虑社会保障问题，中央政府应明确规定提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例，同时应对一些外来人口入籍入户多的城市加大转移支付力度，以保证它接纳更多的外来人口。

此外，人口管理的手段也应进行革新。胡星斗说，应建立身份证电子管理系统，把户口、档案电子化，户籍相关资料都放到证件管理系统中，包括个人纳税情况、申领低保的情况，还有信用情况、犯罪记录等，将传统的户籍管制转变为对人口行为轨迹的管理。

本报独家专访国家发改委宏观经济研究院原副院长、中国人力资源开发研究会会长刘福垣

目前的户籍制度把公民分成了不同等级

□记者 方烨 白田田 北京报道

经济参考报:现行户籍制度存在的最主要问题是什么？

刘福垣:最主要的问题是城乡分治。同样是中华人民共和国公民，却分成了城市居民和农村居民两等。由于我们城乡的差距这么大，拥有城市户口和农村户口的人得到的国民待遇相差很大。

实际上，现在这种户籍制度是一种身份制度，按地域和职业来划分户口，就把人的身份区别化了，使公民分成了不同等级。特别是2 .5亿的农民工承担了当代产业工人的职能，创造的G D P超过50%，但他们还背着农民的身份，这个必须得改变。

造成分工和身份分裂的户籍制度的存在，说明我们的市场经济和社会主义社会结构没有最后形成。现在要搞市场经济，就必须取消这种以社会分工和地域来区别人们身份的户籍制度。在这个过程中，不仅是户口的变化，更是社会分工和社会身份的变化。

经济参考报:户籍制度改革的重点和难点是什么？

刘福垣:从技术上讲没有什么困难，难就难在工业品和总工业品的分配制度。现在医疗、教育、住宅等由政府负担的社会保障部分，城里人得到的多，农村人得到的少甚至很少。

如果大家都是同一种户口，就应该获得同样的国民待遇。这深层次地反映了财政分配 体 制 等 一 系 列 问题。所以加速人口城市化，着眼点不是户籍账面登记的变化，而是财政分配体制的变化，是全体国民的公民化过程。现在我们既有享受特权的公民，又有没享受到国民待遇的公民，要统一按照市场经济，按照国家和纳税人的关系来重新塑造社会结构，使大家的社会身份都在法律允许的范围内。

经济参考报:户籍制度改革的突破口在哪？

刘福垣:社会保障是户籍制度改革的突破口，没有社会保障，户籍制度改了也等于没改。社会保障要靠政府，政府掌握了那么多的社会资源，是完全有能力做到这一点的。想明白了这个问题，户籍制度问题就能够很快地被解决。

对于广大农民来说，只要农民交出土地，劳动力真正转化为商品了，真正成为市场关系的主体了，就应该有资格享受社会保障。当然前提是农民必须交出土地，因为土地是农民的社会保障，不交出土地，说明还没有改变小农的社会身份，农村的生产方式就不能变革“拿土地换社保”，只要占了农民的土地，就得给农民社保；农民要社保，就得交出土地，它是等价的。

经济参考报:如果说户籍制度改革并不困难，那为什么这么多年的改革似乎并没有达到人们的期望值？

刘福垣:我们现在说的和做的，想要努力的和实际的情况差距很大。从主观愿望上讲，我们希望解决户籍制度问题，但实际上一拖再拖，而且没有把这个过程看作是生产方式、社会结构统一的过程。

户籍制度的变化是随着市场经济的发育程度一步一步来发展的，是将被中断、扭曲和阻碍了的关系理顺。只要分工发生变化，身份就要相应变化。只要纳入了市场经济体系的人，就要享受社会保障；没纳入市场经济体系的人，他们的困难就要依靠社会救济来解决。所以说，户籍制度不是一张纸的问题，整个社会结构、分配制度都在这里面。

经济参考报:户籍制度改革会不会遭遇地方政府尤其是“迁入地”的阻力？

刘福垣:这个问题关键得看政府的治理。中华人民共和国的公民凭自己的身份证，身份证号就是税号，在哪看病，在哪养老，当地政府就得承担社会保障的钱，这部分钱的总平衡最后要靠中央政府转移财政支付。

社会保障是政府行为，甲地乙地的问题不需要考虑，走到哪就在哪享受社会保障。只要地方政府向中央政府交了税，地方在社会保障上花了多少钱，中央政府都“通存通兑”，不过对地方政府的税收不能像以前那么便宜。这样，中央政府提供社会保障不会存在资金问题，而是举手之劳，同时也不会像农民工养老保险转移接续那样，产生很大的操作成本。

刘福垣认为，现行户籍制度的最主要问题是城乡分治，城市居民和农村居民得到的国民待遇相差很大。户籍制度改革是全体国民公民化和财政分配体制变化的过程，突破口在于政府承担社会保障。户籍制度和社会保障的问题解决了，农村的问题才能够得到解决。