十六大以来政府依法行政的新进展

曹康泰    

资料图片：国务院法制办主任曹康泰

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视社会主义民主法制建设，对落实依法治国基本方略、推进依法行政作出了一系列重要部署。十六大把社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的目标之一。十六届三中全会把推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，作为落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的重要保证。十六届四中全会将保证国家机关依法行使职权、在法治轨道上推动各项工作的开展，作为提高党的执政能力的重要内容。根据党中央的统一部署，国务院积极行动，采取措施，全面推进依法行政取得了显著进展。

目标明确   措施有力

2003年本届国务院成立后，在认真总结前几年推进依法行政工作经验的基础上，将依法行政确定为政府工作的三项基本准则之一，并明确提出建设法治政府的奋斗目标。四年来，国务院和地方各级政府围绕建设法治政府这一目标，在推进依法行政方面采取了一系列重大举措，归纳起来主要有以下十个方面：

适应全面推进依法行政的要求，颁发《全面推进依法行政实施纲要》。2004年3月22日，国务院制定并颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。《全面推进依法行政实施纲要》的制定和实施，在我国政府法制建设中具有里程碑意义，表明依法行政发展到了一个新的历史阶段。

以提高制度建设质量为中心，加强政府立法工作。国务院领导反复强调，提出法律草案和制定行政法规规章，不仅要符合宪法和法律的规定，遵循社会经济发展规律，反映最广大人民的根本利益和意愿，而且要增强针对性、可操作性，有效解决实际问题。在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理、公共服务方面的立法，高度重视直接关系人民群众切身利益方面的立法。从2003年到2007年7月，共向全国人大常委会提交法律议案33件，制定行政法规125件。其中，涉及经济调节、市场监管方面的法律、行政法规52件，涉及社会管理、公务服务的106件。

完善应急管理的体制、机制和法制，提高预防和处理突发事件的能力。国务院总结防治“非典”的经验，认真研究和加强政府应急管理工作，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项应急预案、80件部门应急预案。同时，制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等行政法规，向全国人大常委会提交了《传染病防治法（修订草案）》、《动物防疫法（修订草案）》、《突发事件应对法（草案）》等法律议案。

贯彻实施《行政许可法》，促进政府职能转变和管理方式创新。国务院高度重视《行政许可法》的贯彻实施，2004年1月，召开各省、自治区、直辖市政府和国务院各部门主要负责人参加的工作会议进行部署，并举办了省部级领导干部专题研讨班。各地方、各部门按照国务院的部署，对本地方、本部门的行政许可项目及其依据和实施主体进行了全面清理。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。今年，国务院审批制度改革领导小组决定，对国务院各部门的行政许可项目再进行一次全面清理。

推进行政执法体制改革，规范行政执法行为。各省、自治区、直辖市政府按照国务院的部署和要求，积极开展相对集中行政处罚权工作，进行综合行政执法试点。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，还有190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作，183个市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效整合了分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。

推行行政执法责任制，确保法律法规正确实施。2005年7月9日，国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》。根据《若干意见》的要求，各地方和各部门依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立健全执法主体资格制度和行政执法案卷评查制度，建立评议考核制和错案追究制，积极探索行政执法绩效评估办法。修改、废止了一批职责交叉或者与上位法相抵触的执法依据，清理了一些不合法的行政执法主体，一定程度上理顺了执法关系，提高了行政执法的质量和水平。

进一步加强法规规章的备案审查工作，建立规范性文件备案审查制度。国务院法制办四年来共审查报国务院备案的地方性法规、规章1017件，发现存在问题的319件，作出处理的309件。各地积极研究建立地方四级政府、三级监督的规范性文件备案审查制度。目前，31个省、自治区、直辖市政府和90%以上的市级政府、80%以上的县级政府，已经建立了对所属部门和下一级政府的规范性文件的备案审查制度。据统计，四年来，各省、自治区、直辖市政府共收到报送备案的规范性文件26238件，发现问题并作出处理的1286件，有效地维护了法制统一和政令畅通。

加强行政复议工作，及时解决行政纠纷。国务院高度重视行政复议工作，注重通过行政复议，加强对各部门和省级政府的监督，及时解决行政争议、化解社会矛盾。2006年9月，中办、国办印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，对加强新形势下行政复议工作提出明确要求。12月，国务院召开全国行政复议工作座谈会，对进一步加强行政复议工作作出全面部署。2007年5月，国务院发布了《行政复议法实施条例》，对行政复议的一些基本制度具体化，增强可操作性，进一步畅通行政复议渠道。近几年来，各地方各部门认真贯彻《行政复议法》和国务院要求，不断完善行政复议的配套制度和具体程序，通过多种方式，努力提高行政复议的质量和效率，使行政复议工作在解决行政纠纷、促进依法行政、密切政府同人民群众关系、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。

全面清理行政法规和规章，正本清源，从源头上厘清依法行政的法律依据。2007年初，国务院决定对现行有效的行政法规规章进行一次全面清理，并明确要求，要坚持开门清理，充分发挥专家学者的作用，充分听取社会各界的意见，在综合各方面意见和建议的基础上，对现行有效的行政法规规章提出继续有效、需要修改完善、应当宣布失效或者应当废止的意见，报制定机关批准后向社会公布。目前这项工作正在紧张进行。

着力推进基层政府依法行政，夯实基础，加快法治政府建设步伐。推进依法行政、建设法治政府，重点在基层，难点也在基层。国务院高度重视推进基层政府依法行政工作，2007年7月，国务院召开了全国市县政府依法行政工作会议，总结交流工作成绩和经验，分析存在的主要问题，对今后一个时期推进市县政府依法行政工作作出全面部署。这将对我国基层政府依法行政工作起到极大的促进作用。

全面推进   成效显著

本届国务院推进依法行政的一个显著特点是全面推进，要求各级政府及政府各部门自觉地把依法行政作为政府工作的基本准则，贯彻于政府工作的各个领域、各个环节，全面提高依法行政的能力和水平。经过各级行政机关共同努力，推进依法行政、建设法治政府工作取得了显著成效。主要表现在六个方面：

行政机关依法行政的意识普遍增强，依法行政的能力和水平进一步提高，依法行政已经成为绝大多数行政机关工作的基本准则。许多地方政府和部门在发布施行重要文件或工作措施前，首先进行合法性审查，防止违法行政行为发生；行政机关在处理重大问题时依法决策、依法处理的自觉性明显增强，越来越注重运用法律手段管理经济和社会事务，有效预防和化解了许多容易引发社会不稳定情况的矛盾与纠纷。

制度建设质量明显提高。依法享有立法权的地方政府和国务院部门围绕党和国家的中心工作，重视拟定立法工作安排，增强政府立法工作的计划性；注重深入调查研究，通过论证会、听证会以及向社会公布法规规章草案等方式，广泛征求意见，提高政府立法的科学性和透明度。从本届政府的立法实践来看，无论是提出的法律草案、地方性法规草案，还是制定的行政法规规章，针对性和可操作性都明显增强。

政府决策的科学化、民主化程度明显提高。各地方各部门通过建立健全重大事项决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，完善了群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，有效避免了政府决策的盲目性和随意性，防止和减少了决策失误发生。

政府职能进一步转变，行政管理方式不断创新。许多地方和部门通过贯彻行政许可法，减少行政审批事项，充分发挥市场自我调节，社会中介机构和行业组织依法自我管理，公民、法人和其他组织依法自我决定有关事项的作用，减少了政府对经济和社会事务的不必要干预。同时，对保留的行政许可事项进行规范，结合政务公开，积极推行社会听证、专家咨询论证和审批公示等制度，建立和完善责任追究制度和信息反馈机制，加强监督制约。越来越多的地方和部门还通过“一个窗口对外”、“行政服务中心”等方式，推进政府管理方式创新，更好地为基层和群众服务。

通过理顺行政执法体制，规范执法程序，加强执法监督，行政执法状况不断改善。许多地方和部门通过认真开展相对集中行政处罚权工作和综合执法试点，较好地解决了多头执法、重复执法、随意执法的问题；通过建立行政执法责任制和考核评议制，规范行政自由裁量权的行使，采取多种形式开展行政执法检查，执法监督取得了明显成效，行政执法的规范性有了显著提高。

依法行政理论研究取得重要进展。随着依法行政的推进，法学理论工作者和实际工作者密切配合，坚持理论联系实际，从不同角度对依法行政的基本范畴、基本理论、基本原则和实际问题进行深入研究，为依法行政的实践提供了有力的理论支持。

丰富的实践   宝贵的启示

十六大以来推进依法行政的丰富实践，进一步深化了我们对推进依法行政、建设法治政府的规律性认识，获得了许多宝贵的启示。

必须坚持宪法原则。宪法所确立的基本原则、国家根本制度和对公民基本权利义务的规定，体现了全国各族人民的共同意志和根本利益，是一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体的根本活动准则。依法行政，首先必须依宪法行政。只有坚持宪法原则，才能保证依法行政的正确方向。

必须坚持以人为本，把维护最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点。依法行政的本质是政府按照体现党的主张和人民意志的法律法规行使权力、履行职责，为人民谋福利。推进依法行政，必须把促进人的全面发展，反映人民群众的呼声和意愿，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本标准，才能取得实效。

必须紧紧围绕深入贯彻落实科学发展观，为促进经济社会全面协调可持续发展提供法制保障。只有以科学发展观为指导，通过建立健全公正的法律制度，科学民主的决策机制，廉洁高效的行政管理和行政监督体制，方便快捷、低成本的防范和化解社会矛盾机制，推进依法行政，才能统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的协调发展。

必须处理好改革发展稳定的关系。推进依法行政，必须坚持改革的精神、发展的思路、稳定的理念，善于通过建立健全有效的法律制度，并严格行政执法，强化监督，积极稳妥地解决改革发展稳定中的矛盾和问题，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机统一起来，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

必须不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。推进依法行政，必须提高行政机关工作人员特别是领导干部的依法行政意识，使依法行政从理念转化为自觉的行动，把依法行政贯穿于行政管理的整个过程、各个环节，有效解决经济社会发展中的矛盾和问题。

必须科学规划，坚持不懈。推进依法行政、建设法治政府，是一项长期的、全局性的系统工程，涉及政府工作的方方面面，任务十分艰巨。必须科学制定规划，精心组织实施，重点突破，稳步推进，加强监督检查，持之以恒，不断取得实效。 （作者：国务院法制办公室主任）

[评论] [论坛] [写博客] [我来纠错] [好友分享]