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“减副”应为预算改革开路
2007年08月02日 12:22南方新闻网-南方周末投票数: 顶一下  【

回顾已经完成的党委换届,最大的亮点当属减少副书记职数,形成“一正二副”的新模式。“好事”的时评家甚至计算出,一级党委只要多一名副书记,一年就要多支出30万元。从而说明裁减副职可以节省财政开支减轻纳税人负担。

然而,一些公共财政学者和公共预算学者提醒说,节省的开支在预算大盘子里不过杯水车薪,并不是说他们不看好“1+2”模式,恰恰相反,这是一个让他们心跳加速的议题。他们关心的是,“减副”会否是中国改革的一个态势,党委已经带头精简副职了,接下来政府会否精简副省长、副市长、副县长和副镇长职数?

宪法以及1994年预算法赋予人大的预算权力主要由党委和政府构成的“行政预算体系”来行使了,直到1999年部门预算改革之前,人大并没有介入预算领域。1999年以来,“钱袋子的权力”在各级人大逐渐兴起,然而人大很快发现,原来由党委和计划委员会控制的资金分配权力已经“零碎化”到各个分管领导和各个部门,预算权力呈现出一种“非正式制度”的色彩,监督不易也。

以省级政治为例,一名公共预算学者截取了一个省级样本,在那里有近20名分管领导,他们是省委常委和副省长,每个领导周围都围绕着一些党政部门,即他们的政策领地,各个领导在自己的政策领地拥有几乎排他的“预算权力”。学者称之为预算中的“多支笔”现象。同时,这些政策领地事实上成为分管领导的“选民”。

这是行政首脑与副职分享权力的结果,即将一些支出的决定权下放给分管各个领域的副职,某些资金被独立出来作为这些副职的专用资金。如果分管领导要支持某个部门的某个项目,他可以“批条子”给部门,部门就可以凭着它去财政要钱,财政就从各个分管领导人的“盘子”里将分管领导同意的资金拨付给部门。这就是中国地方预算中非常普遍的“批条子”的现象。由于这是无约束的权力,为贪污浪费现象埋了下伏笔。

有关学者的调研报告记录了公共预算实践者这样的观点,“目前的部门预算改革是规范部门的行为,但是,如果不规范政府的行为,不规范各个领导的行为,部门预算改革是很难成功的。只规范部门的行为而不规范政府和领导的行为,就会把各种矛盾下放到部门,让部门左右为难。”

显然,这是一个权力重新配置的过程,同时也是一个权力受约束的过程。预算从来都是政治过程的中心,预算改革事实上也就是实施行政和政治控制。公共预算学家对“1+2”模式的解读也因此与众不同。

公共政策学者更为此设计出一条路径:给行政首脑设置一个决策咨询委员会,为其配置各个领域的专业技术人才,从而弥补裁减副职后留下来的决策真空,因为目前“主持全面工作”的行政首脑,决策过程严重依赖于控制着各个政策领地的副职的专业知识和信息。唯其如此,“减副”改革才会顺利过渡云云。

未来若干年内,如果改革按照上述公共政策学者设计的路径行进,裁减副职,这将意味着中国预算改革面前的最大一块石头被搬走了。减副,为预算改革开路——这是公共预算学者喊出的口号。作者:陈才安

   编辑: 郭敏

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