新中国户籍制度是在计划经济条件下建立起来的，在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但也为此付出了高昂的社会成本。国家通过这一制度的实施，最大程度地掌握了社会资源，在“一穷二白”的小农经济基础上，迅速完成了工业化起步的特殊历史阶段；同时，这一制度也使人口流动长期处于凝固状态，抑制了社会有机的活力。这一制度实行城乡人口的二元管理，控制了城市人口的膨胀，具有保护城市的功能，但同时也造成了城市化进程的迟滞，并造成农业生产率低下，农村人口贫困化，城乡差距拉大，以及“户籍崇拜”等一系列问题。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立，现行户籍制度的弊端开始全面显现出来，有悖于现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则，已成为严重影响中国现代化进程的一项制度性障碍。当前，国家正以前所未有的广度和深度，大力推动户籍制度的改革，拆除城乡户籍藩篱，这是促进中国社会全面发展的必然要求。

一、国家工业化战略和新中国户籍制度安排的历史缘由

户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。

建立保障公民权利的现代户籍制度，是从传统社会到现代社会的制度文明的重要标志。《共同纲领》和1954年第一部宪法都明文规定:中华人民共和国公民有居住、迁徙的自由权。1958年以后，新中国最终将限制人口自由迁徙的功能纳入户籍管理，则是国家实施计划经济和优先发展重工业的工业化发展战略带来的制度效应，是在短缺经济下的被动选择。

新中国成立后，即把户政建设工作作为建设新国家的一项基础性工作。新中国户籍制度的建立过程是按照先城市、后农村的顺序逐步建立起来的。新中国确立的户籍工作的基本原则是:“保证人民居住迁徙之自由”，“发现、控制反动分子”，以巩固革命秩序。建立户籍制度的工作是围绕巩固新政权进行的，主要任务是维护社会的治安管理，防范反革命分子和其他危害社会分子的破坏活动。1950年8月12日，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是新中国户籍制度开始的起点。1951年7月16日，根据政务院总理周恩来“首先把眼睛向下，搞户口调查”的指示，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，基本统一了全国城市的户口登记制度。

农村的户口工作从1951年开始试建，先从集镇开始，逐步推广。1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了简易的户口登记制度。1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局联合发出《通知》，要求普遍建立农村的户口登记制度。

新中国初创的户籍制度，对于支持镇反运动，建立革命秩序，维护社会治安发挥了重大作用。随着经济恢复时期的结束，国家需要为即将开始的大规模经济建设提供准确的人口资料，加快了建设全国统一的户籍制度的步伐。

1955年6月9日，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度。1956年1月13日，国务院决定将内务部主管的农村户口登记工作移交公安部门，从而使全国户口工作实现了统一的管理。同年3月，全国第一次户口工作会议召开，初步确定了户口迁徙审批和凭证落户制度，调整了户籍管理工作的任务，明确了户籍管理的三项基本功能:证明公民身分，统计人口资料，发现和防范反革命和各种犯罪分子的活动。户籍工作服务于国家建设的作用进一步加强。

在新中国的户籍制度逐渐完备的同时，对人口迁移的限制性管理也开始严格起来。建国初期，人口在城乡之间可以自由流动，基本上不受什么限制，农民可以向城市自由流动，大约1500万农村人口迁入城市。1952年，市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6％，上升到12.5％。1953年，国家开始执行“一五”计划，实行优先发展重工业的工业化战略，随即出现了新中国第一次人口迁移的高潮。从1954到1956年，迁移人数每年递增，3年间高达7700多万。有组织的计划性迁移和大量的自发性迁徙并存。

伴随大规模经济建设出现的人口频繁迁移，有着复杂的国际国内因素。新中国所处的相对封闭的国际环境，使国家工业化起动主要来自内部积累，农业哺育工业，为国家工业化提供原始积累。重工业资金投入大，而吸纳劳动力的能力较弱。随着重工业优先的工业化战略开始起动，城市粮食供应出现严重紧缺，国家由此实行了农产品统购统销制度。农产品统购统销制度的实行，骤然拉大了工农业剪刀差，形成了农村人口涌入城市强烈的利益驱动。大量农村劳动力进入工业领域，使城市的人口负荷量骤然增大，城市资源短缺的情况更加严重起来。国家为减轻城市压力，支持工业化战略的实施，开始将控制人口流动的功能引入户籍管理，并从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等方面对农民盲目流入城市进行控制。