满洲人被推翻后，统一国家的确是政府的当务之急。正如芮玛丽所指出的那样，地方政权落入了那些当然不属于革命者之列的人士手中，这些人可能曾参加过革命，但决非革命者。芮玛丽所指的“保守主义者”，包括新军、革命的秘密会党（这些会党曾在陕西、贵州、四川、湖南等省临时掌权）以及和地方绅士联合的知识分子。各派力量所占的比例决定了省级政权的形式。一般地说来，军人占优势。他们涉足民政不仅仅是为了满足自己的欲望，同时也是为了其士兵的衣、食、住。如果军队被迫遣散，这些军阀也不可能幸存下去。如同袁世凯一样，他们都是可怜的孔孟之徒，可怜的民族主义者。而不同于袁世凯之处在于:他们无须为其既得利益、职位和权力辩解。一旦这些拥有实权的人物赤裸裸地使用权力统治其所属的省份，中央政府则失去可靠的税收来源，一切税收都很可能被截断。对袁世凯而言，试图把中国统一在他他个人控制之下，仅仅就税收截断这一点，其理由已是够充分的了。

1913年袁世凯反对国民党的内战，就意味着、向统一迈进。然而，紧接着胜利接踵而来的是:袁世凯的许多作战部队变成了驻军，这些驻军司令变成了新军阀。没有这些军队，农村不可能安宁，然而这些军队的存在并且不断增多，又致使袁世凯统一国家的计划宣告失败。由于封建官僚政治的崩溃瓦解，这就需要各级地方司令来治理县、府、省。在阶级之间权力的转让过程中，传统的、有地位有身份的人士逐渐被军人所取代。由于绅士既无力提供枪支弹药，又没有掌握军队，因此这种取代的步伐不断加快。

比较李鸿章、袁世凯和段祺瑞的权力结构，这一取代过程也就一目了然了。李鸿章，进士，最后一名行使大权的儒家绅士，依赖其总督辖区内的文官，幕府中的幕僚，以及他统领的军队。袁世凯的权力结构与李类似:依赖于军队，以及由传统的上流社会人士和现代专家组成的文官队伍。然而，他既然没有科名，当然不能称为儒家的上流人物。在清朝，像袁世凯这样无科名的汉人能登上如此高位，仅此一例。继袁之后，段祺瑞依靠传统的上流社会人士、安福系（它类似一个政党）以及他的军事力量。段祺瑞是个赳赳武夫。由于中央政府一级的高级志位，军人取代了科考之辈，所以在县一级，一个营、团长现在可以欺侮地方官员，各级文官必须服从其穿军服的上司。这种权力的转让影响到做出政治决策的形式。说理往往让位于压制。

鉴于上述情况，中央政府被迫采取武力以实现国家统一的政策。袁世凯1913年所为，其实质正在于此。他的下一步目标是要进一步实现统一，他同时充分使用帝王传统和荣辱观诱骗人民忠于他的事业，增强他的威望。袁世凯恢复旧名号、旧习俗拉开了复辟帝制的序幕。复辟帝制以加强中央政府进而又增强民族力量，这便是袁世凯的目的。袁世凯相信，沿袭了若干世纪的古老的封建传统，还没有被仅有几年历史的共和制观念所取代。如果有人同意袁世凯的这一观点，那么袁的这一计划似乎是实际可行的。武装反对洪宪帝制，出人意料。当袁世凯意识到自己无力镇压这一突然的叛乱时，形势对起义很有利。袁世凯所属部队之间的分裂加剧，起义的行动赢得一些强国的同情。袁世凯的权力结构迅速崩溃。

从戊戌变法到1916年逝世，袁世凯在中国的每一个主要政治发展阶段都有影响，甚至经常起着决定性的作用。毫无疑问，他在辛亥革命中起了最关键的作用。然而，从这一时期中国政治方法的一个侧面——20世纪的立宪运动来看，袁世凯的尽责和失职都是明显的:一方面，袁世凯位居直隶，后升任军机大臣，却没有向朝廷吁请立宪；另一方面，尽管无效，他还是进行天津地方自治政府的实验，以此作为宪政的准步骤。

据1905年7月的报道，袁世凯曾支持并提倡推举出5个高级官员从事对外国立宪政府的研究工作。后来他又表示支持采用地方自治的办法，以便打破地痞、士绅独霸农村的局面。就立宪一事，他曾提出两点极为重要的见解。第一，他认为西方国家的人民智识高，当他们采取抗议、示威游行甚至起义暴动等手段为争取权力而进行斗争时，他们清楚地知道自己正在干什么。中国如有一个慈善的政府，情况则大不一样。在那种情况下，如果政府准备把政治权利给予人民，那么她必定会让人民知道自己应尽缴税赋、服兵役等义务。他说道:“我们的主要职责就是引导人民，以免他们误入歧途。”第二，他认为，如果时机尚未成熟，立宪就应该推迟到地方自治政府建立之后。

袁世凯对立宪缺乏积极性，可能是由于慈禧太后对此事态度冷漠的缘故。自从袁世凯于1895—1896年参与变法后，他的晋升一直不畅，因此，他对立宪态度消极，也可能是由于谨慎所致。

普遍认为袁世凯一直是赞成君主立宪制度的，洪宪帝制就是君主立宪。然而，袁世凯对20世纪初形成的立宪理解，与其说是受英美的影响，不如说是受普鲁士和日本的影响（袁世凯很可能是通过杨度而受日本的影响，杨度在袁的幕府中供职），袁世凯不准备也不可能接受那种对最高统治者有约束力的约法。他认为这样的约法有碍于中央政府的强化，从而有碍于民族的统一团结和国家的富强。换言之，袁世凯所能采纳的方案是:由一个强有力的领导者领导下的强大的中央政府。

最后，让我们来对袁世凯究竟为其国家做了些什么做一番估价。袁世凯任职总统，是与中国唯一的一次推行约法民主的尝试在时间上恰好相合。由于袁肆意撕毁约法，或至少可以认为是阴谋破坏立宪民主而遭到谴责。持这种观点的人似乎有这种设想，即:若不是袁世凯发难，此次尝试可能已告成功。然而这种设想的合理性颇受怀疑。首先，我们必须清楚地认识到这一时期引入中国的民主是士绅的民主，而并非公众的民主。实现这一民主，并非意味着广大群众而只能是极少数上层人士在政治上的觉醒。这些人凭借在国会、省议会所拥有的席位、投票权、控制的（如记者、政治评论员等）舆论宣传工具、把持的财权、军权等，左右政治局势。按照社会集团分类，士绅是由传统的绅士、现代的知识分子、地主、商贾以及军人组成。知识分子在上层人士中所占比例甚大，这些知识分子应该坚信约法民主，懂得如何行使宪法。但只是在1913年的国会（期间），他们才真正发挥了代表的作用。然而袁世凯很快解散了这一机构，取而代之的是另一社会大杂烩——约法会议。国会有227名议员受过现代教育，仅有127名议员有传统科名；而约法会议的全部66名议员中有46名议员有传统科名。

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在国会和约法会议的议员中，虽然有传统科名的议员所占比例极高，然而这却不能只归咎于袁世凯玩弄政治花招，部分责任是学校教育传入中国为时较晚，另外的原因当是共和国成立之初各政党的性质所致。甚至最激进的党派——国民党在1912年壮大后，也受到传统的官僚、学究风气的侵袭。国民党在拒绝同秘密会党合作之后，为了免遭孤立，不得不同传统的绅士结成同盟。这种新的同盟不可避免地会冲淡国民党对维护约法民主所应承担的义务，致使它在原则问题上更倾向于持妥协态度。这样，国民党就由一个以政治上互相信任为基础的组织，变成一个以共同利益和私人关系为基础的组织。这些联系很容易随个人的意愿而中断或重新组合。而且这种联系决不可能抵御来自国民党外部的力量的压力和诱惑。其它主要的政党，其情况即使不是更糟糕，也与国民党的情况类似。