在民国初年民主转型的关键时期，《天坛宪法草案》的制订成为各种政治势力关注的焦点。新生的民国国会力排众议，先后拒绝了临时大总统袁世凯与地方军绅势力的制宪要求，依据北京临时参议院制订的《国会组织法》，独自开始了制宪工作。然而令人遗憾的是，宪法草案的完成不但没有成为中国实施民主宪政的起步，反而宣告了国会遭受袁世凯非法解散的厄运的来临。人们在总结这段历史时，普遍的看法是袁世凯的独裁统治扼杀了初生的民主政治，他要为这次民主转型的失败承担最主要的责任，而民初中国资本主义经济的发展程度不足，封建旧势力强大也是其中的重要原因。

但是在宪政学者看来，“制宪通常完全由当时主导秩序的力量来决定，制宪是从零开始的政治工程，……制宪的成败与否，往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数”。1毫无疑问，民国初年最有实力的政治势力当属袁世凯的北洋集团。在新的宪政制度框架中，他们“总统制”的政治目标能否得到全部或部分实现，现实的政治利益能否得到真实的体现，将决定宪法与宪政的最后命运。以上推论同时也符合制度变迁的基本原则:“制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会推动直至最终实现制度的变迁。”2因此，运用制度分析的方法，探讨《天坛宪法草案》的制度特色，尤其是其中存在的致命性的制度缺陷，对于我们深入反思当年民主转型失败在制度层面的原因，不失为一种新的尝试。

一、 “立法至上”的国会权力设计

宪法草案中国会权力主要有10项，分别是立法权、质询权、受理请愿权、建议权、弹劾权、不信任权、设立常设委员会权、财政权、修正宪法权与解释宪法权。其中最重要的是弹劾权、不信任权、设立常设委员会权与解释宪法权。弹劾权与不信任权在后面分析两权关系时将详细介绍。设立国会常设委员会权与解释宪法权既超出《临时约法》的规定，也是人们仰慕的法国议会所没有的，当时各主要民主国家立法机关也不曾拥有。

国会委员会的设立，在法理上是讲不通的。国会作为一个代议制机关，在休会期间又成立一个40人的委员会，宣称可以代表国会行使立法权，包括咨请总统召开国会临时会，行使国务总理同意权、请愿权、建议权、质询权等。这种做法与代议制度原则是根本违背的。如果国会委员会的存在是合理的，800人的民国国会也就没有存在的必要了。这种制度设计有把民主代议政治变成了一种寡头政治的危险。因此，袁世凯的反对有一定的道理。袁认为:“仅仅四十委员，但得二十余人之列席与十八人之同意，便可操纵一切。试问能否代表两院意见？以少数人专制多数人，此尤侮蔑立法之甚者也。”3

就连对宪法草案持肯定态度的张东荪也对国会委员会的设置提出批评。张提出如果国会不满国会委员会先前的作为，两者发生冲突，在政治上是非常危险的。张质疑委员会权力的合法性。如果说委员会是国会的代表，“国会之代表必对于国会负责任，然则其责任将以何法课之”。张认为仅从法理上来讲，国会委员会就不是国会的代表，实际上是国会的补助机构。张强调:“国会之补助机构，自不应与国会有同等之职权，且其职权非自国会委任而来，乃宪法上直接赋予者也”。因此国会委员会的权力不应该与国会相同。4到了1916年张更是进一步认为:“此委员会既有叠床架屋之嫌，复有责任不清之弊，更加以易为行政部所操纵，非删去不可”。5

其实设置国会委员会的目的，并不像提案人张耀曾所说的是为了保证国会在闭会期间，仍能发挥立法机关对政府的监督作用。真实原因还是“因人设法”的政治考虑。它表明多数制宪委员对袁世凯权力的恐惧已经到了一个不可思议的程度。以至于把袁当时提出的符合宪政原则的总统权力设想，也视为一种独裁目标。耐人寻味的是在1916年袁死后，国会宪法会议二读会审议宪法草案时，这一章就被删除了。6

有关宪法解释权的规定，更是将最高司法权力赋予国会，取消司法机关在宪政体制中的独立性。国会拥有宪法解释权，也即司法审查权，随之而来的就是国会在三权分立的制度框架中占据关键性的支配地位，既便于解释行政、司法的权力是否违宪，也可以借助宪法解释权，为自己侵犯两权机关的行为寻找借口。这种“一权独大、三权失衡”的畸形现象，是当时法国式内阁制度所没有的，从立法与司法关系来说，也是严重违反宪政制衡原则的。张东荪在1913年对国会宪法解释权没有表示异议。但是后来张觉察到这种权力设计的缺陷，在1916年宪法草案商榷书中就提出修正意见:“宪法由大理院解释，之有争执时由宪法会议决定之”。7学者潘树藩进一步认为这种规定其实是自相矛盾的，“须知国会乃立法机关，一切寻常法律须经两院出席人数过半数的通过，乃能成立，若现在说国会过半数通过的某种法律与宪法某项抵触，乃将原案再交同一国会，要得到四分之三大多数的同意，来自行取消其从前已经得过半数议员同意的法律，事实上似难实现，恐怕到了那个时候，议员们不自甘蒙违宪的羞耻，就此曲解宪法，作为辩护，虽真有与宪法抵触的法律，亦不能取消了”。潘认为还是应该让司法机关来解释宪法，因为司法机关超越党派，法官们又是一些精通法律，德高望重的人，他们可以保证以公平的立场来解释宪法。