唐朝前期，实行公私兼营的盐业政策，一方面由政府经营管理着部分盐业生产，另一方面也允许私人经营盐业。对私营盐业，唐政府只征收一定的税收（属农业税的折纳变通形式），政策宽松，私营盐业的生产运营处于正常形态。这种情形，一直持续到“安史之乱”爆发之后。

唐玄宗天宝十四载（755年）十一月，安禄山、史思明在范阳发动叛乱，史称“安史之乱”。安史之乱打乱了唐王朝的正常统治秩序，中央集权遭受重创，“纲目大坏，朝廷不能覆诸使，诸使不能覆诸州。……王赋所入无几”，国家财政收入锐减，财政收支急剧恶化。在此情况下，增辟财源以充实国家财政，来保障平叛所需和挽救危机中的王朝统治，就成为一件十分紧迫的大事。

为抗击安史叛军，肃宗乾元元年（758年），平原太守颜真卿，“以钱收景城郡盐，沿河置场，令诸郡略定一价，节级相输，而军用遂赡”，采用食盐专卖方式成功筹集到军费。同年，负责财政运输的盐铁转运使第五琦借鉴颜真卿的做法，认为“方今之急在兵，兵之强弱在赋”，奏请肃宗同意，“创立盐法，就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮私市罪有差”；“就山海井灶近利之地置（盐）监、（盐）院，游民业盐者为亭户”。

第五琦的“榷盐法”，是将先前的盐业生产户及愿意生产食盐的流民，确定为生产食盐的专门户。当时这些专门户被称为“亭户”，并被编制入专门的户籍，史称“盐籍”，隶属盐铁使而不属地方政府管辖。国家免除亭户们的杂徭负担，使其专事生产食盐。又在盐铁使下设置盐监、盐院等职能机构，配备有关官吏，由这些官吏对亭户进行具体管理，并以一定的官方定价统购亭户的全部产盐，加价形成垄断价格（史称“榷价”）后，再由官吏们负责运销各地。同时，下令“盗煮私市罪有差”，打击政府官营之外的一切食盐产销活动。这样，就将食盐的生产、运输、销售诸环节全面控制在了朝廷手里，由盐铁使负总责，各地盐监、盐院官吏负责具体经营，形成独立于地方政府之外的垂直经营管理系统。十分清楚明白，先前允许公私兼营盐业的政策至此被废止，唐王朝盐业政策发生了性质上的巨大变化，变为由朝廷全面垄断官营，禁止私人经营，并采取了“亭户制盐―官府统购―官运官销”的垄断运营方式。

《新唐书·食货志》载:“天宝、至德间，盐每斗十钱。……及（第五）琦为诸州榷盐铁使,尽榷天下盐,斗加时价百钱而出之,为钱一百一十。”“榷”者，垄断之意。可见，第五琦榷盐法实施前,食盐的市场零售价格大约是每斗10文。榷盐法实施后,盐监、盐院的官吏即以此价格统购亭户所产食盐，每斗加价100文后，再统一出售，从而形成了每斗110文的专卖零售价格。第五琦的榷盐法取得了一定成效，榷盐之利每年收入额在40万贯左右，对当时国家财政极度紧张的状况有所缓解。

但是，第五琦榷盐法存有许多弊端。全面垄断食盐的生产、运输和销售诸环节，使得朝廷不得不设置大批的盐监、盐院机构并配备大量官吏，以致机构臃肿，经营管理的成本大增。官吏太多，又势必滋生腐败，有些官吏假公济私，中饱私囊，损耗流失也增多。这些弊端和缺陷，都直接影响到了食盐垄断利润的纯收入。肃宗上元元年（760年），刘晏出任盐铁转运使，对第五琦榷盐法进行了系统的改进，形成新的榷盐法，取得了更大的财政效益和社会效益。

《新唐书·食货志》记载了刘晏新法的主要内容:

自兵起，流庸未复，税赋不足供费，盐铁使刘晏以为因民所急而税之，则国用足。于是上盐法轻重之宜，以盐吏多则州县扰，出盐乡因旧监置吏、亭户，粜商人，纵其所之，江、岭去盐远者，有常平盐，每商人不至，则减价以粜民，官收厚利而人不知贵。晏又以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农。吴、越、扬、楚盐廪至数千，积盐二万余石。有涟水、湖州、越州、杭州四场，嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、候官、富都十监，岁得钱百余万缗，以当百余州之赋。自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息。然诸道加榷盐钱，商人舟所过有税。晏奏罢州县率税，禁堰埭邀以利者。晏之始至也，盐利岁才四十万缗，至大历末，六百余万缗。天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军镶、百官禄俸皆仰给焉。