管仲（约公元前730年-前645年），我国春秋前期的一位著名政治家和理财家。公元前685年，齐襄公死，齐桓公即位齐国国君，任命管仲为“上卿”，使之“任政相齐”，委以综理国家重任。管仲执政40年，系统地实施了政治、经济、军事诸方面的改革，使齐国崛起于当时其他诸侯国之上，辅佐齐桓公“九合诸侯，一匡天下”，成为“春秋五霸”之首，实现了富国强兵的目标。

管仲执政创行了多项新的国家政策与制度，其中经济政策和制度的创新实践尤为出色，为齐桓公的霸业奠定了坚实的物质基础。“官山海”政策是管仲当时创行的重要的国家工商业政策。“官山海”中的“山海”，意是“山海之藏”、“山海之业”、“山泽之利”，主要指藏于大海中的食盐和藏于山岭中的铁矿两项重要资源。“官山海”则是实施制盐业和冶铁业的国家垄断性经营，实施食盐和铁器的国家专卖。食盐和铁器是人们日常生活和生产所必需，却又不能随地生产随时取用，而非依靠市场供给不可的特殊商品。所谓“无盐则肿”，“十口之家，十人食盐，百口之家，百人食盐”，说的就是食盐对于人们日常生活不可或缺的重要性及其巨大需求量消费量，经营食盐产销的利润十分丰厚。当时，冶铁业水平已较高，能够铸造各种农具和砍伐工具，广受市场欢迎，需求量大，冶铁铸器也已成为很赢利的行业。在管仲执政以前，齐国允许私人经营盐铁业，由国家征收部分税收，盐铁业利润大部分由私人业主所得，政府所得并不多。

管仲曾长期经商，对食盐和铁器两种商品的特殊性及其销量大、利润高的特点有着清楚准确的认识。管仲执政后，站在国家立场上，为大力充实国家财政，增强齐国的经济实力，决定将利润丰厚的盐铁行业控制在政府手中，废止先前允许私人经营盐铁业而由国家征收部分税收的政策，转而实施制盐业和冶铁业的国家垄断性经营，实施食盐和铁器两种商品的国家专卖，此即所谓“官山海”，既“官山”又“官海”。

据学界研究，当时“官海”即制盐业的国家垄断性经营和食盐专卖的具体做法是，准许平民采伐枯柴，煮海水生产食盐。所产食盐，一部分以税收的形式由政府征收，余下的统统由政府收购。以征税和统购方式积存起来的食盐，全部由政府掌握控制，再由政府具体组织食盐的运输和销售。当时齐国已经建立了较为严密的户籍制度，食盐销售实行“计口售盐”的办法。《管子·海王》载:“终月，大男食盐五升少半，大女食盐三升少半，吾子食盐二升少半。”大男、大女，指成年男女；吾子，指小男小女；少半，为三分之一。食盐的具体销售就依据户籍册，按照户内人口的实际情况定量分配销售。食盐的销售价格，与政府从煮盐平民手中收购的食盐的价格，有一个较大的价格差。通过这个价格差的获得，政府从中取得丰厚的财政收入（煮盐平民将一部分产盐作为赋税无偿交给政府，政府对这一部分食盐的销售，所得则为纯收入）。在这里，食盐的销售价格显然是一种政府垄断价格，价格差的获取显然是一种政府垄断利润。概要而言，“官海”的具体运营方式是平民煮海水生产食盐——所产食盐由政府征税和统购——全部食盐再由政府运输并“计口售盐”。

“官山”即冶铁业的国家垄断性经营和铁器专卖的具体做法是，私人开矿冶炼进行生产，由政府和私人分成:“量其重，计其赢，民得其七，君得其三”，即“铁作为原料，按重量给官府白拿三成，以充赋税。铁的制成品由官府统一收购，计算其所得利润，也以三成归官府。铁器全由官府通过所属的官贾销售，按户籍编制，供应给农家。售铁器时，销价适当增加，以代征税。如1根针加1钱，1把剪刀加6钱，1个铁耜加10钱，卖30根针或5把剪刀、3个铁耜，就等于收一个人的人头税。”“官山”的具体运营方式与“官海”相似，显然也是一种政府垄断性经营，政府所得也是一种垄断性利润。