清末民初,以“通俗教育”和“平民教育”为主体的社会教育经过萌生和发展阶段,确立了其行政地位,并形成一些成文的规章制度,为社会教育的发展打下了基础。南京国民政府建立之初,就意识到发展教育事业的重要性,并视其为“立国之本”,制定了有关社会教育行政、经费、法规等方面的政策文件,使得社会教育形成了一套比较完备的体系。

1、确立社会教育的行政体制。1927年国民政府定都南京后,设立中华民国大学院为全国教育行政及研究学术的最高机关。大学院设大学委员会、国立学术机关、教育行政处、专门委员会等部。社会教育分属于教育行政处下的社会教育处及图书馆组。1928年6月,国民政府又重新修订了大学院组织法,将其下设变更为秘书处、总务处、高等教育处、普通教育处、社会教育处和文化教育处六个部门,主要由社会教育处来领导和管理全国社会教育事宜。到1928年底,国民政府废止了大学院制度,重新恢复教育部,下设总务司、高等教育司、普通教育司、社会教育司、蒙藏教育司和编审处。经几次修订,1935年正式颁布《教育部组织法》,其中规定:社会教育统归社会教育司主管,其管理事项包括:①关于民众教育及识字运动各事项;②关于补习教育事项;③关于低能及残疾者之教育事项;④关于美化教育事项;⑤关于公共体育事项;⑥关于图书馆及保存文献事项;⑦关于其他社会教育事项等七项内容。(蒋建白、吕海澜著:《中国社会教育行政》,商务印书馆1937年版,第59页)1935年2月,在教育部规定的各司分科规程中,规定社会教育司下设置第一科和第二科,行政职责的分工更为详实。至此,中央社会教育行政机构的组成大略完成,在组织与建制方面比以前更加健全和完备,社会教育的行政职能分工也更为具体和明确。

对于全国省一级的社会教育行政机构,在大学院时期,国民政府把全国划分为若干大学区,1928年修正的《大学区组织条例》中规定:“大学区得设高等教育处、普通教育处、扩充教育处”,社会教育的事宜归扩充教育处办理。1929年,经国民党三届二中全会议决,停止大学区制恢复教育厅制,各省在教育厅下分设四科,社会教育归第三科管理。1931年,教育部训令各省市教育厅,一律设置掌管社会教育的专科,各县教育局斟酌经费情形,于该局内设置专科,或指定专员,掌管社会教育事务。另外,国民政府还召开民众教育专家会议,对社会教育加以完善。1933年在民众教育专家会议上,明确规定民众教育馆是社会教育的中心机关,实施综合的社会教育事业,民众学校、职业补习学校、民众教育馆,为各地方最低限度的社会教育设施,这种以简代繁的政策,很适合各地方社会教育行政之用。

2、规定社会教育独立专项经费。民国初年,政府对社会教育经费并没有明确的规定,加之社会动荡不安,教育经费多被挪充别用。国民政府定都南京后,对社会教育有了深刻的认识,对社会教育经费有着明确的规定,藉此保证社会教育顺利开展。1928年10月,国民政府通令各省教育厅“规定社会教育经费,应占全教育费中百分之十至二十”。教育部训令各省市自1929年起切实实行,按照规定的标准划拨各地社会教育经费。自此,社会教育经费就有了正式的政令可以遵循。但事实上,1929年达到教育部所规定经费数额的省市寥寥无几,仅有湖南省、福建省、汉口、天津和南京五个地区。江苏省的社教经费仅占9.77%,经济较为发达的上海也仅占3.85%,这与教育部的规定有很大的差距。

针对上述情况,教育部训令各省市“在全国改进教育方案,关于成年补习教育及社会教育方案,未奉公布核定以前,各省市县应仍遵照迭令,增筹关于社会教育经费,务以达到社会教育成数与该省市县教育经费全数之十至二十之标准,自令到之日起实施”。经过政府的再三督促,各省市社会教育经费,“十九年度有江苏、浙江、西康、福建、湖南、陕西等省及南京、天津、汉口三市。二十年度有江苏、浙江、福建三省及南京、上海两市并威海卫”,达到政府的标准。县市社会教育经费,“十九年度有西康、云南、江苏、福建、热河五省,二十年度有江苏、浙江、热河三省”达到标准。与1929年相比,达到标准的省市数量有所增加。虽然从全国范围来看,各省教育经费的投入参差不齐,有些省份甚至相差甚远,但总体上来说社会教育经费大多还是有所增加的。社会教育独立专项经费的确定,在整个社会教育发展过程中的作用是积极而重要的。

3、制定多项社会教育法律法规。这一时期,国民政府制定了多项法律、法规,藉此保证社会教育的稳步发展。自1927年至1935年,国民政府颁布有关社会教育的法规包括,民众教育三十九种,图书馆、博物馆十一种,通俗讲演四种,公共体育七种,电化教育十五种,特种教育八种,美化教育二种,共计八十余种。其中比较重要的有《民众学校办法大纲》、《民众学校规程》、《实施失学民众补习教育办法大纲及实施细则》、《民众教育馆规程》、《职业补习学校规程》、《民众教育馆利用教育播音须知》和《社会教育机关委任人员之任免办法》等。这些社会教育法规是保障和促进社会教育发展规范化、法制化的准则和依据,使得社会教育工作的开展有了法律上的保障。随着社会教育工作的推进,社教法规的制定和修改也从未停止过,一步一步地逐步走向完善。社会教育法规的制定既完善了近代中国的法制,更直接保证了社会教育的权益和发展。

综上所述,南京国民政府时期强化对社会教育发展的重视,形成了由中央到省再到市县一级的统一的行政体系,为其提供经济上的扶持和法律上的保障,其规模、组织更加完备,教育内容更为广泛,对近代中国社会教育的发展产生了重大影响。

唐再良 (作者单位:绵阳师范学院)