清朝专制理论大致包括两个方面的内容:对皇帝，要求其“乾纲独断”，将一切主要政治权力集中在自己手中，并通过兢兢业业的勤政，使这种专权成为传统，即“天下大权当统于一”，绝不允许臣僚在权力分配上有任何僭越行为。以用人之权为例，康熙对其极为重视，反复强调“用人之权，关系最为重大”，故臣僚不得专擅〔57〕，就是亲信大臣，有敢于“授引私人”者，康熙也严加斥惩，绝不宽恕，曾当面训斥河道总督于成龙说:“用人之权，岂人臣所得专擅？”“朕乃天下之主，用人之际尚不肯任意，为人臣者，乃妄意自擅，可乎？大抵欲援助人者，后必自己获罪，尔其戒之。”〔58〕对大小臣工，则要求其安分守己，敬慎事上，康熙说:“部院堂官，惟勤慎者能守分，不致生事，其专权好胜之徒，特欲借公事以遂其私意耳，于国家何裨？”〔59〕

与皇帝“一德同心”是人臣事君的本份，为此，雍正还提出了影响颇大的“公诚论”，强调“诚”就是在思想上与皇帝保持绝对的一致，“公”则是“诚”在具体政务中的实际体现，他说:“凡为臣子，惟勉一诚公，与君上一德同心为要”，而所谓“一德同心”，就是“是是非非惟朕是从”，安于臣子的地位，老老实实做皇帝的奴才，从而达到有利于君主独裁的政治目的〔60〕。由康熙和雍正阐扬的这种极端专制理论，以后逐渐演变成清廷的“家法祖制”，被赋予最高法律权威。乾隆说:“乾纲独断，乃本朝家法。自皇祖（康熙）皇考（雍正）以来，一切用人听言，大权从未旁假。即左右亲信大臣，亦未有能荣辱人，能生死人者，盖与其权移于下，而作威作福，肆行无忌，何若操之自上，而当宽而宽，当严而严？此联所恪守前规，不敢稍懈者” 〔61〕。显然，对专制独裁的长期维持而言，这种理论上的建设，要比普通的制度或机构建设重要得多，因为它在实际政治生活中，经反复宣传和“教化”，会逐渐深入人心，进而成为一种难以违逆的政治传统和习惯。

三是奏折制的广泛推广。

臣僚向皇帝密疏言事，并不是清朝的发明，至晚在明朝宣德年间（公元1426—1435年），就出现了所谓的文渊阁银印，它赋予亲信重臣以密疏言事，章疏直达御前的特殊权力，即文渊阁印“自宣德中特赐，凡机密文字铃封进呈，至御前开拆” 〔62〕，“上有密旨，则用御前之宝封示，下有章疏，则用文渊阁印封进，直至御前开拆” 〔63〕。降至嘉靖年间（公元1522—1566年），这一制度仍被遵行。像当时嘉靖皇帝出巡时，特令留守京师的大学士:“宫中消息当密疏奏闻” 〔64〕。银印密疏权在当时被明朝官僚视为一种值得炫耀的莫大荣誉。如大学士夏言得罪时，曾苦苦哀求皇帝“免追银章手敕，为子孙百世荣，词甚哀” 〔65〕。清朝奏折制和明代的密疏制在形式上是极为相似的（均系密疏言事，直达御前），至于二者之间是否存在着某种承继关系，现在已不得而知。不过，有一点是可以肯定的，那就是至晚在顺治时，奏折就已经出现，而且“奏折”一词也开始见于时人的文书记录。如:顺治皇帝在十三年六月曾专门为进本一事颁发上谕，规定:“向来科道及在京满汉各官奏折俱先送内院，今后悉照部例，径诣宫门陈奏。”〔66〕王熙在《自订年谱》中追述顺治去世情景时曾有这样一段话:“是日（十八年正月初三），奉天语面谕者关系重大，并前此屡有面奏及奉谕询问，密封奏折，俱不敢载。”〔67〕这一材料反映出，奏折在顺治时不但存在，而且具有高度机密性。康熙和雍正时期，奏折制在清朝政治中的使用日渐广泛，进而成为强化皇权的重要工具，其政治影响也远远大于明代的银印密疏制（从有关材料看，明代银印密疏的使用只限于少数亲信重臣，对强化皇权意义不大）。康熙说:“天下大矣，朕一人闻见岂能周知，若不令密奏，何由洞悉？”要求臣下“若不可用露章者，应当密奏。”〔68〕雍正继位以后，为了加强对臣僚的控制，将奏折人范围空前扩大，不但督抚藩臬等高级官僚能密折言事，而且许多微末官员如知府、游击等也可以通过奏折密报地方情形。如元年（公元1723年）正月雍正密谕山东兖州知府吴关杰:“倘有应奏事情，从巡抚处具折奏闻，遇有万不得已之事，你难道没有子侄么？没有家人么？竟具折奏闻，你看那有折子到朕门上，谁敢拦阻？”〔69〕奏折人范围的扩大，意味着皇帝耳目增加，信息渠道增多，对下情了解更细，且更准确，从而改变了过去皇帝仅靠少数官僚机构获取政治情报的传统，而奏折人因担心皇帝“另有访问打听”，也不敢谎报政情〔70〕。大小臣工惧于同僚告密，凡事谨小慎微，争相表示:“（臣）所瞻依依赖者，惟知有皇上，不知其他” 〔71〕，皇帝对臣僚的控制前所未有地加强。故清代，大凡对极端君主专制心怀不满者，往往对奏折制大加抨击，像雍乾时期著名骨鲠之臣谢济世就公开提出密奏不可有，他说:“自后世有密奏之例，小人多以此谗害君子，首告者不知主名，被告者无由申诉，上下相忌，君臣相疑”，建议“自今除军机外，皆用露章，不许密奏”，这一激忿之辞从反面反映出奏折制在皇权强化过程中的特殊作用〔72〕。

和明初内阁系专制皇权强化产物一样，清初内阁的出现也服务于皇权扩张的需要，在权力分配上，二者间并不存在严重的对立关系。作为清朝中央决策特色机构，军机处的出现绝非针对内阁，而是试图将已经形成的皇帝“乾纲独断”局面制度化和规范化，然而，决策制度化在方便皇帝独裁的同时，在另一方面又因其改变了顺康以来传统统治方式和权力结构，逐渐给皇权带来了一些新的异己因素，就是其创始者始料不及的。这里需要特别指出的是:清朝专制皇权的形成与加强，绝非军机处或内阁一两个官僚机构所能促成，它是历史传统、思想文化和制度改革等多种因素共同作用的结果，其中，皇帝的个人素质（主要是其统治思想），尤其具有至关重要的意义，它在很大程度上决定了清朝政治的演变方向。乾隆皇帝尝说:国家设官分职，关键在人主“太阿不移”，“盖有是君方有是臣，惟后克艰厥后，庶臣克艰厥臣”，可以说精辟地反映了传统政治条件下君臣关系的本质，而清朝内税、军机处和皇权之间权力关系的消长变动，不过是这一历史实际的生动体现罢了。