1977年1月，吉米·卡特入主白宫，成为美国第39任总统。 在美国历史上民主党总统以威尔逊为代表，外交中带有比较多的理想主义色彩。卡特执政时期，战后三十年美国内外政策的失误和由此造成的后遗症集中表现出来:越战失败，水门事件，物价膨胀，经济不景气，美国社会产生了对美国政治体制和价值观念的信仰危机，在国际上，美国的“天定命运”被其他国家否定，美国政府需要树立起新的道义形象。卡特上任后，决意恢复人们对美国基本的政治制度和美国人历来引以为自豪的价值观念的信仰， 与此相应的是，他在外交中对人权问题情有独钟，希望在“人权”和“民 主”的传统上动员美国人民的支持，“增强美国意识形态对世界的影响”，同时也向所有盟国和友邦保证，美国将信守条约承诺；他还希望以人权作为武器，在意识形态上战胜苏联，扩大苏联与东欧国家的矛盾，为他的“世界秩序战略”服务。

在卡特政府的外交日程上，有一大堆既紧迫又棘手的问题，诸如:美苏关于限制战略武器第二阶段会谈，中东形势，非洲事态，巴拿马运河区问题，3 等等，与这些问题相比，中美关系正常化似乎不是特别紧迫的事。在总统的国家安全班子1977年1月第一次开会讨论最紧迫的问题时，甚至没有提到对华政策。

在美国历史上，有一些总统本人就是很了解国际事务，很有战略眼光，在外交上敢作敢为的，早一点的如威尔逊、罗斯福，晚一点的如肯尼迪、尼克松。有一些总统本人入主白宫前主要关注的是国内问题，甚至本州问题，对国际事务所知不多，如杜鲁门、约翰逊、福特。卡特也属于后一类总统。作为乔治亚州的州长，他在政务中难得接触到中美关系。这样，他在外交方面，包括在处理对华政策方面，就非常依仗国务卿万斯和国家安全事务助理布热津斯基， 他们的主张也就对总统产生极大的影响。

在国际事务和外交政策方面， 万斯和布热津斯基在某些问题上，如在人权外交，中东问题方面，持相似的立场；在另一些问题上则有不同的主张。他们最主要的分歧表现在对美苏缓和以及对中美关系正常化的看法。万斯认为，“讲到经济发展与战略实力，中国还不是一个主要的战略强国”， 而美苏缓和关系到美国外交的全局，“一个稳定的美苏关系将有助于创造有利于实现美国其他外交政策目标的国际环境”，它“对于保持我们欧洲盟国的信心也是重要的”。当时美苏关系的突出问题是要推进在1976年停滞不前的第二阶段限制战略武器会谈，这是美国外交的“中心环节”，抓住这个环节既可以稳定美苏关系，又可以发展更加广泛的双边合作。中美关系正常化是符合美国利益的，但鉴于“苏联对中国过于担心，美国与北京的任何战略合作都可能在美苏关系中引起严重反映”，因此正常化必须以不损害美苏缓和为前提。

布热津斯基认为，要改善美国的战略地位，对苏关系是重要的，但不能过于强调，以免产生对美苏伙伴关系的欣快症似的期望，导致别国对美苏主宰世界的担心；或产生对美苏冲突的歇斯底里般的担心。不能把苏联当作美国利益的焦点而牺牲了其他的全球事务。他也不认为缓和是战争之外的唯一选择。缓和的关系就其本身来说是一种复杂的关系，“缓和不可避免地既包括合作又包括竞争，因此它必须既是全面的又是互惠的”。而且缓和必须既能避免战争，又能成为和平变化的工具。苏联的利益在于把缓和加以局限，使之成为单方面的行为。他“越来越关注苏联日益增长的军事实力的长远政治含义，担心苏联将会继续运用其实力或者在第三世界挑起纷争，或者将其意图在一些政治竞争中强加给美国”。苏联已经把缓和当成了“推动世界革命进程”的工具。他和一些学者和战略家认为，中苏分裂是冷战时期最富有长远战略意义的事件。既然共产主义世界已经成为多中心的，美国也要实行多中心的政策，“要更多地注意中国，因为中美关系对美苏关系产生直接影响”，要利用中苏分裂使苏联的战略计划更加复杂化，“如果苏联多担心一点我们的对华政策，我们就可以少担心一点对苏政策”。 在卡特政府中，国防部长布朗与布热津斯基看法相近。他倾向于从中苏竞争的角度去看待中美关系。

卡特本人“相信与苏联的缓和”，他认为“这表示在走向和平”， 并称，由于美苏缓和，“同苏联发生冲突的危险已不那么尖锐”。而且在1977年他受到万斯的影响较多， 所以在1977 年卡特政府在中美关系正常化方面仍然踌躇不前。由于缓和的衰落，并受布热津斯基的影响越来越多，卡特总统到1978 年才真正“打定主意”要实现中美关系正常化。当然，卡特也不是完全不注意中美关系。早在1976年底， 大选获胜后不久，卡特就专门把基辛格请到乔治亚州他的家乡，向后者询问了许多关于中国的问题， 以及他多次访华后形成的对中国的印象。1977年2月初，他邀请中国驻美联络处主任黄镇去白宫，黄镇在谈话中强调了苏联的威胁；关于中美关系正常化问题， 黄镇说，中国是有耐心的，但一旦美国准备“兑现数年前达成的协定”，中国就愿意尽快实现正常化。卡特说，美国政府的高级官员已经访问中国多次，美国欢迎中国领导人访问美国。黄镇的回答一如从前:“只要台湾的'大使'还在华盛顿，这种访问就是不可能的。” 1977年4月，一个美国国会议员代表团去中国访问，卡特派其次子齐普·卡特随团前往，并给中国领导人华国锋带来一封亲笔信，信中表示，增强中美两国的交往和贸易是符合中美两国和全世界的最大利益的，希望最终能遵循《上海公报》实现两国关系正常化。

5月22 日，卡特在圣母大学作外交政策演讲，这是卡特上任后第一次全面地阐述新政府的外交政策。他在演讲中共讲了美国外交的五大问题:人权，加强与盟国的关系，美苏关系，核不扩散，南非危机。在第四个问题中他提到了对华政策。可见对华政策在美国外交中的地位了。演讲中的提法是布热津斯基建议的: