慈禧的不满，不外乎两个方面。其一，维新派有针对她的兵变计划，直接威胁到她的地位和生命。陈夔龙《梦蕉亭杂记》云:“光绪戊戌政变，言人人殊，实则孝钦并无仇新法之意，徒以利害切身，一闻警告，即刻由淀园还京。”在权力之争中，慈禧最为心狠手毒。如果改革要以牺牲她的权力为代价，那是万万不行的。其二，光绪帝和维新派全变、大变的急进变革主张，造成整个社会结构的强烈震荡，使许多与现存社会有利害关系的社会集团和政治势力觉得受到了威胁。百日维新期间，上谕达一百一十多件，令人目不暇接。光绪帝严惩阻挠变法的官员，树敌太多。至于废除八股改革科举制度，又在庞大士人群体中引起普遍恐慌。慈禧生怕全线出击造成大厦倾覆，急忙出面采取断然措施，以稳定政局。

戊戌变法运动虽被镇压，但改革毕竟已是大势所趋，症结只在由谁主持改革，以及如何进行改革。精明的慈禧太后通过戊戌政变确证自己的地位之后，旋即主动发出继续改革的信号:“前因中外积弊过深，不得不因时制宜，力加整顿。而宵小之徒，窃变法之说，为煽乱之谋。业经严拿惩治，以遏横流。至一切政治有关国计民生者，无论新旧，均须次第推行，不得因噎废食。”慈禧的这一举动，给政变后万马齐喑的局面注入了兴奋剂，使主张变法维新的社会力量重燃希望之火，这实为她政治上的高明之处。

正当慈禧意欲缓进地推行改革时，义和团运动爆发。一帮顽固派昧于大势，极力怂恿慈禧利用义和团“排外”，酿成庚子国难。慈禧携光绪仓皇西狩，一路困顿风尘，颜面丢尽。痛定思痛，慈禧一面惩治坏事的顽固派官僚，一面急切地表达自己在更大规模上进行改革的决心。一九○一年一月二十九日，慈禧在西安发布“预约变法”上谕，要求王公贵族，部臣疆吏“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己……各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。”上谕发布后，各处反应强烈，其中尤以两江总督刘坤一、湖广总督张之洞二人联衔会奏三疏最为完备。慈禧阅罢，认为“事多可行，即当按照所陈，随时设法，择要举办。”同年四月，清政府设立督办政务处，命奕劻、李鸿章等六人为督理大臣。至此，清末“新政”正式上演。

与戊戌变法相比较，清末“新政”实际上是一场更具近代化性质的改革。政治上，它在承袭戊戌变法裁汰闲衙冗官的思路的基础上，设立外务部、商部、学部、巡警部、邮传部等新的政府机构，使传统的六部体制不复存在；经济上，肯定了戊戌变法时奖励工商、发展实业的各种措施，还颁布《商人通例》《公司律》、《破产律》《商会简明章程》等多种经济法规，为工商业的发展提供必要的法制保障；军事上，戊戌变法时的主张为整顿团练、令八旗改练洋操，并着手改革军制，而新政则致力于用现代化军队建制编练新军，军队成分、武器装备和指挥水平明显改善；文化教育上，戊戌变法时提出改革科举制度、设立新式学堂、奖励游学，新政则宣布废除科举制度，大规模地创办新式学堂和派遣士人出国留学，并参照日本模式制定出中国最早的学制——《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》。

从戊戌变法到新政，是一个否定之否定的辩证发展过程。改革的洪流在经历一番曲折后，又重新回到原来的航道，并以更加奔涌的态势向前推进，实在耐人寻味。作为最高统治者的慈禧，对新政寄予厚望。她在接近古稀之年，忽对魏源的《海国图志》、徐继畲的《瀛寰志略》等介绍外国历史地理的书籍产生浓厚兴趣，时常阅读以广见闻，这在以往是从未有过的事情。新政推行过程中，虽有种种弊端，但决非无善可陈，更不是什么“假维新”。新政的推行，确实在为中国逐步积累着现代化资源，为社会的转型准备着物质和社会方面的条件。

不过，当时的国内外环境没有再给中国提供一个稳健改革的机遇。一九○四年，日俄战争爆发，蕞尔小国战胜了庞然大物俄罗斯。国内外舆论认为，这是立宪国战胜专制国的铁证，“皆谓专制之政，不足复存于天下。”于是国内立宪的呼声，由微弱转为高涨。慈禧在强大舆论压力下，不得不将新政归于宪政改革一途。宪政改革，意味着要突破政治体制中最核心的部分。这一重大跨越，给清末改革带来功能性紊乱，也给慈禧招致难以承受的压力。

本来，后起国家的现代化在初期需要一个集权的中央政府，以便整合社会力量，充分调动和使用各种资源，稳健地推动现代化的进程，日本即是一个先例。日本从一八六八年开始明治维新，到一八八九年颁布《大日本帝国宪法》，历时二十余年。而中国在实行新政不久即转入宪政改革，其结果只能导致政治资源的分散，使原已就“内轻外重”的政治格局更趋严重。当时国内就有人痛切地指出:“论日本之政，其所以致富强者，以其能振主权而伸国威也。今之议者不察其本，而切切以立宪为务，是殆欲夺我自有之权，而假之以自便自私也。……夫日本以收将权而存其国，而我国以限君权而速其祸，不可谓善谋国者也。”

一九○六年，光绪奉慈禧谕旨，宣布“预备仿行宪政”，并以官制改革为下手处。官制改革以行政和司法相互独立为基本原则，“总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。”由于官制改革牵涉权力和利益的重大调整，引起统治集团内部的躁动不安。有关官制改革的条陈如雪片般飞到慈禧的眼前，其意见之纷杂、斗争之激烈实属罕见，老佛爷感觉“如此为难，还不如投湖而死。”厘清中央与地方的权限是官制改革中最头痛的问题之一，清政府本欲通过官制改革收取督抚的兵权和财权，哪知督抚却以设内阁、开国会相要挟，中央与地方的矛盾更形突出。官制改革陷于进退维谷的境地。

一九○八年，宪政编查馆颁布九年预备立宪逐年筹备事宜清单。与此同时，慈禧和光绪帝发布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》。上谕指出:“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习。……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。”又云:“至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”这是慈禧生前颁布的最后一道谕旨，也可说是慈禧的政治遗嘱。

同年，慈禧悲郁而逝，权力轴心顿成虚弱，要求速开国会、速立宪法的呼声更趋高涨。立宪派的鞭策和清廷的拖延，导致两者合作的最终破裂。满清王朝在革命派和立宪派的呼喊声中土崩瓦解，清末改革以失败而告终。假如慈禧晚死十年，宪政改革的结局又将如何？在逝去的历史面前，吾无余言。