从1978年开始到1990年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。

在上世纪80年代，不仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三:改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾；在整个80年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，他们的收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑；直到90年代初，中国的改革是种全赢游戏win－win game 。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，即便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。

进入90年代，情况开始发生变化。如果说80年代的改革还是全赢游戏的话，90年代的改革越来越像一种“零和游戏”Zero－sum game :亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年，城乡差距和地区差距已超过1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。到90年代中期，中国的总体基尼系数已上升到0．45的高度。按照国际通行的标准，已达到严重不平等的地步。

更为严重的是，90年代中期以后，正规部门指国有单位和城镇集体单位 就业人数大幅度下降。此前的1978～1995年间，中国正规部门职工人数一直呈上升态势，累计净增就业人数4560万人。但此后趋向骤转:2004年全国国有单位在岗职工数比1995年减少了3908万人，下降了 37．8％；城镇集体单位减少了2698万人，下降了76％。两者合计减少6606万人，下降了47．5％。在人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸现出来。

在农村，90年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求的情况。“谷贱伤农”，由此造成农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧，多重税费压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。

以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从1979年到2005年的26年间，中国国内生产总值年均增长9％以上。这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，在人类历史上还没有过先例。2005年中国的国内生产总值已经达到182321亿元，人均近14000元，大大超过了当年邓小平设定的人均800美元的小康标准。为什么在综合国力大大增强的同时，会出现如此严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。

到90年代末期，出乱子迹象越来越多。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容。

社会矛盾的凸现是出现社会政策的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外，政治学里通常讲政策的“惯性”，政策的“路径依赖 ”。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。

汲取能力的加强

在新世纪里，为什么中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来呢？这首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多的资源投入这个领域。从上世纪80年代初开始，中国政府的汲取能力一路下滑，到90年代初已跌入谷底。不要说支撑社会政策，当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严重不足。有鉴于此，中国政府不得不在1994年对财政体制作出重大调整。回顾过去10年，很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的成功。1994年以来，政府的综合财政收入（这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和）飞速增长，在短短10年中从不足8000亿猛增至近37000亿，翻了近5倍。