对中国近代地方统治形式与苏共中央地区局模式的继承和发展

在中国近代，曾出现过多种多样省级以上的地方统治形式，以解决在广阔的领土上完成国家统一和中央集权的问题。如1861年清朝“总理衙门”设立后，曾设置过南、北洋通商事务大臣。前者由两江总督兼任，后者由直隶总督兼任，两大臣为地方最高行政长官，职权很大，凡外交、通商、海防、军备、关税等事务无不在其管辖之内。但两大臣按当时体制，隶属于总理衙门，并不是省级以上的地方行政单位。再如国民党在其大陆执政期间，也曾在中央与省之间设置过形式多样的权力机构。如1926年，为加强对地方的控制，国民党曾设立政治会议分会作为中央党部与地方政府联系的渠道，以及地方高级党部与省政府联系的渠道。从1931年开始还曾设立过西南政务委员会、驻平政务整理委员会和冀察政务委员会等省与中央之间的跨省行政组织，军事上曾设立过战区、“剿总”等机构，这些机构也常常将其权力延伸至特定区域内的人事、行政和财政等方面。但是，就总体而言，国民党大陆统治期间，由于党政军之间从上至下的罅隙和矛盾，始终未能形成有效的中央集权。

苏联共产党则充分利用临时设立中央地区局的模式，以帮助地方党组织“加强党的队伍，开展对广大党员和全体劳动人民的政治教育，领导苏维埃和各社会团体，以及各地的社会主义建设”，从而解决了苏共在全面夺取政权初期所面临的“俄国经济的崩溃和技术落后以及居民文化水平不高而造成的很多困难”。1918年3月，俄共（布）中央和人民委员会迁到莫斯科后，即在彼得格勒成立了第一个中央地区局。随后又于1918年秋成立了顿河地区局，此后还设置了西伯利亚地区局、高加索地区局、土耳其斯坦地区局、俄共（布）中央远东局等。根据俄共（布）中央委员会批准的条例规定，地区局在各地区全权代表中央，负责该地区党的组织工作，并领导地区管辖内的各省委。中央地区局由中央委员和地方领导人组成。中央委员会根据工作范围和具体条件，确定地区局成员的人数，并审查和批准每个人选。各地区局可以设书记处，其下属的主要部门与省委的机构相同。由于苏共内部的高度集中统一，也由于中央局事实上已成为所辖区域具有统一领导和指挥功能的政治核心结构，所以较好地实现了在全面执政之初先收权于地区党组织、后集权于中央之目的。

上述情况为刚刚夺取全国政权的中共提供了借鉴和启迪。1949年7月，刘少奇在率领中 共代表团赴苏同联共（布）中央和斯大林商谈有关两党两国的问题期间，曾向其提出即将给地方政府以较大的自治权，以便发挥地方积极性的问题。6日，他在《关于向苏联学习党和国家建设经验问题给联共（布）中央斯大林的信》中又提出，想利用在莫斯科的时间学习苏联，了解苏联的国家组织中的各级政权机构，其中包括政府中的各部门，中央与地方的关系，政权的基层组织，党的组织、政府的组织及群众团体的组织相互之间的关系，经常的武装组织、法院组织与公安组织，财政经济机构，文化教育机构，外交机构及外交斗争;苏联共产党与群众团体中党的组织方式、党务工作部门、党的教育组织、党委制、党的干部管理、工会和青年的组织方式等问题。

11日晚，斯大林召集会议，就刘少奇报告所提出的有关问题同中共代表 团举行会谈。斯大林指出，“你们实行人民民主专政的政体，是对的”，在答复各区域（例如 东北）及各省政府服从中央政府、中央政府有权力批准和撤换各区域及各省选举的政府负责人之后，斯大林说:“你们目前不实行过分的中央集权的观点，是对的”，其意就是说，在地方政府服从中央政府的条件之下，不要实行过分的中央集权，但斯大林很注意地方政府和中央政府分裂现象之可能发生。这些因素促使中共把此前出现过的省级以上地方统治形式和苏共中央地区局模式结合起来，设置中央局领导下的大行政区以作为实现国家统一和中央集权的过渡措施，以求“在统一政策领导下因地制宜，在因地制宜的发展中求统一”。