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唐驳虎:这个部门设立,是对汶川地震的最好纪念


来源:唐驳虎

中国的国家动员,从举国体制转变为更为灵活高效的现代化体制。

汶川大地震十周年,最好的纪念来自于一个新成立的国家部门。

它平时不起眼,但到危难来临就显示出极为根本的重要性。

4月16日,应急管理部在北京挂牌

没错,它正是应急管理部。这个崭新的部门由13个不同部门职能整合而成——基本涵盖地震、水旱灾害、重大火灾、爆炸、生产事故等各种的社会安全事件,也打通了事前预防、事中响应、事后恢复的职能。

这个部门成立的直接缘由,正是十年前的汶川大地震。

【“高烈度局部战争后的国家动员”】

汶川地震之前,中国的应急体系也已经起步,但条块分割的问题非常严重。

2003年“非典”初期,有些政府机关出于部门利益瞒报疫情,反而造成疫情扩大,人心惶惶。其后国务院紧急成立防止非典指挥部,集中统合防疫斗争,并推动强化信息透明。也正是从这一年开始,中央政府公布施行《突发公共卫生事件应急条例》,应对突发事件正式进入法制化轨道。

但众所周知,中国之前的应急体系是在计划经济的模式上建立起来的,分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上救援、铁路救援、民航救援、危化品救援和矿山救援等十多个行业或部门,想要协调绝非一朝一夕之功。

2005年正式成立的国家减灾委员会,就是国务院副总理领衔的部际协调机构,类似于一个“减灾工作群”,这个群里有哪些部门参与呢?民政部、中央军委、外交部、发改委、科技部、公安部、国土资源部、财政部、工信部、住建部、交通部、商务部、安监总局、中科院、监察部、卫计委、农业部、水利部、新闻出版广电总局、铁总……一应俱全,复杂度也可想而知。

2006年国务院应急管理办公室成立后,全国应急管理又有了“值班室”,但应急管理办公室职级不够,常常难免“小马拉大车”的尴尬。所以应急救援仍然是九龙治水的格局:2007年《突发事件应对法》规定:自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理,事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理,突发公共卫生事件由卫生部牵头管理,社会安全事件由公安部牵头负责,由国务院办公厅总协调。

这样的多头系统应对单一风险尚且勉强,但对于现代社会的复合型风险就捉襟见肘。比如一次雪灾可能导致大规模停电,进而导致交通拥堵、城市瘫痪;一次地震则可能震垮维系现代生活的所有必需品,救援需要各个部门的合力。但面对“高风险的城市,不设防的农村”,传统单一部门的职能常有重合,也缺在平时缺乏横向协调,难免在突发事件中影响救援效率。

条块分割的应急体系,在2008年汶川地震中经受了巨大考验。

 

 

2008年5月17日下午3时左右,四川北川,救援人员突然接到水库决堤紧急撤退的命令,上万人急速撒离。

汶川地震之巨大破坏力无需多言,中国人所展现的团结和坚毅令世界震惊,这也无需多言。

我们在新闻报道中,往往对国家迅速的反应能力和强大的动员能力而震惊,在知乎上有问题“汶川地震时中国的动员能力水平如何?”,644个网友分享了自己的所见所感,许多答案令人泪目。

但不得不承认,救灾的过程中有很多不足之处,众多救援人员从不同角度均有提及。而在这些反思之中,中国的防灾减灾体系迅速发展,不断演化,历经玉树地震、芦山地震、鲁甸地震,制度和经验终于成熟。

“如果说1998年大洪水是一场全面战争,08年诸多事件就是多条战线、多个领域上数场小规模但是高烈度的局部战争。事实和历史都证明,我们打赢了。”

中国的国家动员,也彻底从举国体制转变为更为灵活高效的现代化体制。

“汶川震痛,痛出一个新中国”,当时有报纸标题如此写道。

如何理解这句话?可从顺着灾难发生的时间轴分析。

【震后初期灾情搜集:医疗队“失联三天”,所属医院院长“快疯了”】

由于应急机制不完善,汶川震后初期出现了不正常的通讯中断、遥感失灵、烈度图缺失种种问题。

上面几种灾情信息有多重要?

举个例子,虽然地震震中在汶川,但受灾最严重的区域却在北川,因为信息无法及时传递,救灾指挥部一开始在北川安排的救援力量相对较少,影响救灾工作开展。同样因为设备缺乏,很多地方出现重复救灾,浪费救援力量的情况。

地震后,汶川、理县、北川、黑水等7个县对外通信完全中断,瞬间成为中国地图上的7个信息孤岛。而最后一个孤岛黑水县通信打通是在震后第147个小时。当时,受灾严重的汶川县音讯全无,仿佛从地球上消失一般。

红框内为汶川震后的7个“信息孤岛”

此外当时各省到四川话务拥塞,几大运营商网络全部告急。

有参与救灾的网友回忆,当时他们进入灾区之后手机没有信号,还有的医疗队“失联三天”,所属医院院长“快疯了”。

诚然,运营商的损失极大,也进行了可歌可泣的抢险行动。但地震还是证明了卫星通信的重要性,至少卫星通信应该作为备份承担应急作用。

但事实呢,由于缺乏统筹机构进行通信应急建设,加上承担灾情通信保障功能的中国卫星通信集团公司长期资金短缺、业务不明、高层变动频繁,基本丧失了特殊情况下的通信备份功能,不禁令人扼腕。

备份功能不如人意,只能靠零星的卫星电话和北斗系统(北斗可以传递短报文)传递信息。

地震当天汶川几乎与外界断绝联系,电信部门唯一的海事卫星电话并不稳定,第二天中午,一支携带北斗卫星终端的部队进入汶川境内。13日晚上九点多,携带10部卫星电话的中国卫通员工经过7个小时的长途跋涉,终于从映秀打出了第一个电话。

2008年5月14日,时任13集团军军长许勇用海事卫星电话报告震中映秀灾情

后来配备1000多台“北斗”的救援部队抵达灾区,才真正建立起各点位之间,点位与北京之间的救灾信息网络。

减灾型北斗导航手持终端

但条件所限,北斗这种导航装备也没能在一开始普及,5月31日,成都军区一架米-171运输直升机因地形和气象复杂失事。11天后,陆航部队执行救灾任务的上百架直升机全部加装北斗系统。

当然,后来也有人回忆“北斗系统好多单位不会用”,这是后话。不过自此之后,中国的卫星通讯系统开始大爆发,到芦山地震时“北斗”终端已经配备到班排,目前中国已经有400万套车载北斗终端。

有人会问,没有北斗通讯,那通过航拍和遥感和也应该知道灾区的情况啊。

“地震当天下午是个晴天,如果当时能把灾区飞一遍,那就可以得到(分辨率)0.3或0.2米的图像,就能把灾区现状搞清楚,即刻部署救灾力量。”两院院士李德仁说。

但一线的情况可能更为复杂。

当天下午只有陆航的直升机到灾区进行了勘查拍摄,但没能覆盖到震中汶川。

时任国务院总理温家宝震后很快飞赴灾区,飞机上的工作照显示,他手里拿的还是地图,而不是遥感出的现势图。

温家宝在飞往灾区的飞机上布置工作

除去天气的原因,早早要调用遥感飞机的中科院遥感所也遇到了体制障碍,飞机要申请到空域才能起飞,而此前淮河大水时,遥感所申请空域用了10天。中科院遥感所“布鞋院士”李小文曾说,科研遥感飞机要起飞,需要给某些部门递那种“不规范的信封”。

而隶属民政部的减灾委,同样无法调动飞机。2008年,中国有240多个分布在不同部门的遥感机构,但在国家层面并无统一的协调机构,也没有国家层面的应急体系。

其后,中国国土资源航空物探遥感中心受命协调空军、总参谋部、国家测绘局、商业机构的7架飞机进行航空拍摄。14日中科院遥感飞机在雨中航拍,15日制出分辨率0.5米的图像急送国务院。国土部也在空军支持下进行了航拍,图像很快送到都江堰前线。

按理说,如果在灾情发生的第一时间,在国家启动应急预案后,即刻出动飞机赴受灾地区探明灾情和架设通讯设施,确保信息通畅,是应该做得到的。

我们国家不是还有遥感卫星吗?

李小文曾遗憾表示,地震发生时,“他立刻去查卫星,但能出高清图像的卫星刚刚过去,再绕到四川上空还要还几天。”当天,世界上的很多卫星都没能发挥作用,晚上意大利卫星才能运行到上空,设备先进的日本的卫星ALOS距离汶川的垂直上空很远,图片的分辨率低到几乎不可辨认……

光学卫星因为云雾无能为力,而能够穿透云雾的雷达卫星数量又太少,变轨调整的敏捷度也较差,以至于震后一天多的时间里几乎没有满意的图像获取。当时中国借助“空间与重大灾害国际宪章”成员国身份向美国政府求助,希望能得到相关卫星的支援。

5月13日下午6点,国家测绘局得到灾后雷达卫星影像(意大利COSMO-SkyMed卫星星座提供),并制成国内首张灾区震后高分辨率雷达卫星遥感影像图,从图中可以看到滑坡体、水系、道路等震后情况;5月18日,“北京一号”小卫星经过灾区上方,测绘人员快速编制了近100万平方公里区域的背景影像图。

汶川地震中,来自日本、意大利、美国的多颗卫星也向中国提供了灾区遥感影像。

但是中国卫星的2-3米分辨率并不高,当时最清晰的是美国军用卫星“锁眼12号”,分辨率为0.1到0.15米,它所提供的紫坪铺水坝的0.1米拷屏影像,足以看清大坝上微小的裂缝。

这对于救灾和灾后重建的意义可想而知。

而救灾力量要合理调拨分布,需要拿到另外一种资料——地震烈度分布图。

但据报道,地震局在公布三要素(时间、地点、震级)后便没了下文,晚上8点,国家减灾委副主任史培军在实验室里,看到美国公布了模拟的汶川地震烈度图,很快他和学生分析出了不同灾害的分布区域、会有多少人死亡等信息。这正是指挥部所迫切需要的。

汶川地震烈度分布图

知耻而后勇,十年之后,中国在轨卫星数量已经从40颗猛增到200颗以上,大约占到世界卫星总数的15%。其中环境减灾卫星、北斗导航系列卫星、高分卫星已达到国际先进水平,北斗导航、无人机和大数据、云计算、“互联网+”也已经成为救灾的标配。

而在制度上,此前《国土资源应急遥感监测工作预案(试行)》等文件出台,加上新的应急管理部,整合了国土资源部地质灾害防治等职能,理顺了灾情信息管理的职能关系。

到了芦山地震、鲁甸地震时,震灾评估工作已经可以在灾后1小时内完成。去年九寨沟地震,震后两小时政府就在网上公布详细的烈度图,进步之速,恍如隔世。

【震中协调:从互不通气到配合默契,大地震救援中的协同】

信息来之不易,但在缺乏协调的制度下,发挥的作用也会打折扣。

汶川地震后就出现了这样一幕:重要大桥断了,省政府知情,但负责抢通道路的交通厅则完全蒙在鼓里,做了很多无用功:

震后两小时,成都军区两架直升机沿着都江堰向山区进行灾情侦察,发现都汶高速公路庙子坪大桥断了一截,而在紫坪铺大坝的绕坝公路上出现了巨大的塌方体,返航的直升机将这些照片和视频带给了赶来的省长。

2008年11月12日,地震中断裂的庙子坪大桥成功连接。

几乎与此同时,四川交通厅副厅长乘车前往都江堰查看公路状况。车在灰窑沟大塌方前停下,她无法知道这个巨大的乱石堆后面是什么情况。军区直升机带回的消息正是交通厅梦寐以求的,但当时并没有传递这一消息的意识。实际上交通系统有人也看到了这一情况,但是在信息的层层传递中,庙子坪大桥断了的细节丢失了。而后来抢通道路时,交通部门还在孜孜不倦地试图绕到庙子坪大桥进入灾区。

部门统一协作的重要性可见一斑。

一点点打通道路,穿过信息的迷雾之后,救援人员齐聚灾区。

以映秀镇为例,当时有尖刀挺进的军队、国家地震救援队、各省消防队、医疗队、各地防疫、物流单位。这增加了救援的力量,同时也增加了协调的复杂度。

与美俄相比,当时的中国没有常设的全国巨灾救援体系,只能成立临时指挥机构协调。

需要协调的包括十余万解放军、来自全国20个消防总队的官兵共1.3万余人;卫生部派出的2000人的医疗防疫队伍;交通运输部抢修道路的队伍、科技部调动的卫星和遥感飞机、工信部和运营商调拨卫星电话抢通基站的工作人员、农业部开展农业抗震救灾的人员、铁道部、外交部、环保部、商务部、央行还有从四面八方赶来支援的志愿者甚至外国救援队……事务繁杂,千头万绪。

在专机上紧急成立的抗震救灾总指挥部,一开始有8个功能组——抢险救灾组、群众生活组、地震监测组、卫生防疫组、宣传组、生产恢复组、基础设施保障和灾后重建组、社会治安组(其后又增加了水利组),每个组由国务院相关部门领衔,协调其他部门的职能开展工作。但传统行政条块分割的弊端,在紧急状况下一时难以消除,一些跨部门的关键职能,比如信息汇总,就出现了一定时间的空白。

当时国家地震应急预案过于宏观,缺少不同等级灾害的相应程序、启动要求以及保障运行机制,针对性和实战性都不强。而各级政府、军队及通讯、医疗电力等重要行业虽然也都建立了自己的应急预案,但各个预案相互衔接不够,术语不统一、标准不一致也很常见。

平时责任分散,缺乏有效的应急管理,执行效率必然低下,这类技术问题自然难免。根据媒体的报道,在救灾初期各个系统前线指挥部注重点上的救援救灾,缺乏面上的统一协调,信息报送和沟通不及时,造成震后初期救援救灾各自为政的局面。

“在汶川地震救援前期,一度是抵达部队各自为战,军地指挥不统一。”一位地震救援队领队曾表示。“指挥协调能力不足,部分救援军队被滞留机场约40小时”这些也是亲历者的观察。

为了调度有方,地震灾区的各地方长官成了总指挥。比如时任阿坝州州委书记侍俊,就获得了调动所有在映秀救援的部队与其它救援组织的权力。还是以映秀镇为例,救灾指挥中枢救灾漩口中学门口的土坡上,侍俊和四川省军区副司令员、解放军总后勤部官员,武警成都指挥学院院长,铁军127师长杨剑开协调会,用半个小时部署了一天的救援工作。

震后漩口中学

各个部门的关系一旦理顺,工作自然效率高出很多。

同时,专业救援力量和民间志愿组织之间的配合也还可以优化。

【专业力量:权责明确的营救点搜救更有效】

专业救援力量配置分散、缺少联动是汶川震后的教训之一。

“如果有更多消防员乘直升机进入重灾区的话,人员生还的数量还会更多。”有消防人士事后总结道。毕竟,消防部队经历多年实战检验,有能力有装备进行快速人员搜救。但缺少运送人员装备的直升机。而先期乘直升机进入灾区的官兵缺乏专业技术装备也难以施救,这就留下了可以改善的空间。

汶川地震救援中,消防官兵以不足现场总救援力量10%的警力,搜救出26%的生还者,是所有救援队伍短时间内救助生命率最高的一支队伍。

与专业救援队伍相比,作为救灾主力的部队只好开展“人海战术式的救援”,由于缺乏专业的救援工具和救援训练,军人们多是徒手挖掘废墟,甚至因为缺乏工具束手无策,只能轮流坐在小木凳上陪被埋的孩子聊天直到她死去……第一位带队冲进映秀镇的军人表示,他如果有相应机械,抢救及时,救出来的生还者至少要多出几倍。

专业为主、协调有效、资源共享、各司其职,才能让救灾更有效率。

但是之前中国的救援力量分散于各个部门:森林消防部队隶属林业系统,矿山救援专业队隶属能源系统,港口消防队、海上救援队隶属交通系统,机场消防队隶属民航系统,国家地震救援队隶属中国地震局,医疗救护队隶属卫生系统,缺少有效的整合机制,更遑论与军队、外国救援队等部门展开联动。

这些队伍局限于各自专业领域,只能应对较为单一的灾害事故,通用性差,一旦发生重特大灾害事故,尤其是涉及多种灾害事故同时发生时,仅依靠单一部门应急救援力量难以应对。

而在应急救援过程中,管理部门临时组织、调动应急救援力量之间因职责不明、协同不够等因素还会产生巨大的运行成本。比如有消防人士指出,受本位主义驱使,有的队伍容易片面追求自身利益最大化和责任最小化,互相推诿的现象很难杜绝,这在有些地方导致救灾行动缺乏协调,在局部形成了混乱,延误了最佳抢救时机。也有人指出,救灾现场“职责任务划分不明确,有的地方一天消毒7次,有的地方好几天没一人去消毒”。

有记者在营救点调查发现,相对而言,那些权责明确的营救点搜救质量较高。比如映秀电厂在责任上被划为山东消防总队的搜救点。他们的搜救日夜不息,仅在5月15日就救出了3人;5月16日又发现了5名幸存者。

映秀电厂救援现场

而且分散组织应急救援队伍,会造成重复投资、重复建设的问题,资金分散,导致大多数应急救援队伍装备配备不足、技术落后,应急救援手段原始。

汶川地震时,四川的民兵预备役应急救援队伍只有压缩饼干,一床军用被,装备简陋。救援人员甚至“眼看活生生的人压在下面,但手中只有几根棒棒,无法撬开水泥板。”

而专业救援力量发展的催化剂正是汶川地震。

汶川震后,四川省先后投入1.5亿,组成了一支专业救援体系:包括有综合应急救援队,医疗救援队,防疫防化救援队和民兵应急突击队。

等到投入玉树地震时,四川的救援力量配备了铱星电话、对讲机系统和无线电系统,第一时间携带生命探测仪、蛇眼探测仪、破裁装备、无人机等装备进入灾区。

同样是在汶川震后,公安消防部队参照联合国国际搜索与救援咨询团(INSARAG)标准和国际搜救队建设模式,在全国消防部队组建重型地震搜救队144个、轻型地震搜救队408个。

根据公安部出台《地震搜救队人员构成和器材装备配备标准》,每个搜救队由指挥员、建筑结构专家、探测组、破拆组、营救组、医疗组、保障组、通信组、安全观察员、搜救犬训导员等构成,配备了防护、侦检、搜索、破拆、顶撑、照明、通信、救生等8大类62种救援装备,以及72小时自我保障物资,能够满足独立救援、自我保障的需要。

国家地震灾害救援队也在2009年通过国际认证,成为全球第11支通过联合国认证的重型救援队。小组指挥和心理应对能力都有了很大提升,每个队员都接受了搜索、营救和后勤的全能培训,营救效率自然今非昔比。

再到今年两会,公安消防部队转制成为应急救援主力军和国家队,这意味着应急管理部增加了大约25万专业救援力量。

这个崭新的部门终于打通任督二脉,而中国的专业救援力量也有望再上一个台阶。

【民间救援:如何从资源浪费到配合默契?】

汶川地震后,成千上万志愿者从全国各地赶赴灾区,紧急救援、物资发放、医疗救助、伤病陪护、心理援救、卫生防疫、儿童教育……灾区聚集了各个救灾领域的机构和个人,给救灾工作带来了很大支持。

但也有一些地方既不知道如何管理民间救援组织,也不知道如何引导,甚至采取排斥态度,导致一些志愿者“被气回去了”。

可以想见,在大地震后短暂的混乱里,民间组织应该去找谁成了一个巨大的问题。

汶川地震有志愿者带着奶粉和纸尿裤开车前往映秀,但却不知沿途的都江堰有市民求奶粉而不得。而映秀镇的道路刚刚抢通,志愿者只好拉着物资返回。

此前,协调民间力量的救援部门并不统一,有时是共青团,有时是工会,有时是民政部门,这给政府部门与民间救援的协调带来了混乱。有志愿者之间因为物资转运产生冲突,也有NGO与政府之间形成隔阂。

学生志愿者在发放矿泉水

民间救援组织在专业化方面有一定实力,可以作为政府救灾的有效补充。

在汶川地震后长期的互动中,民间组织与政府之间也基本形成了成熟的互动格局:

在芦山地震中,各家公益组织的配合明显默契很多,在获发通行证后再前往现场,避免对政府救灾行动产生干扰,他们也会共同分享灾区前方的信息,满足之前常常被忽视的问题。比如灾区的卫生问题与妇女的特别需求是容易被忽视的盲点。有的公益组织能够发放洗衣粉、卫生巾等卫生用品,满足灾区的需求。

鲁甸地震后,各专业救援队按预案集结开赴现场,全省及邻省的应急广播立即启动,各条高速迅速辟出抢险通道,各种媒体也从号召救援变为号召非专业人员不要添乱。这就是一种比较成熟的态度。

当然,政府对民间救援组织的引导也从未中断,2011年开始,政府研究设立民众自救组建“第一响应人救援队伍”,让经过训练的志愿者能够在第一时间组织民众抢险救灾。

另外,此前中国防灾教育不足,具体监督的政府机构头绪繁多,汶川地震后几年,很多学校开展的防灾演练也没能长期坚持,其根本还是重视力度不够,缺乏统一的督导。今年情况终于出现了变化,应急管理部党组书记和部长5月11日发表署名文章,提出要把防灾减灾教育普及到基层,应急演练活动也要“责任明确到人、落实到位”,让基层的防灾减灾能力真正得到加强。

总之,应急管理部的组建理清了整个体系,民间救援力量清楚和哪个部门对接。平时训练的时候,民间救援可以得到应急管理部门的督导;灾害发生后,民间救援力量就可以与应急管理部门联系。

【2008年的教训,呼唤着中国版大“应急部”】

汶川地震暴露出的种种问题,让一个综合的应急部门呼之欲出。

2008年8月,《学习时报》就发表文章,提出了成立综合性的危机治理机构的设想。

文章提出“应该充分整合现有的风险预警信息管理系统和应急救援队伍,成立一个具有调动各种资源、具有大部委性质的“减灾部”或者“应急部”,规避“多龙治灾”的种种弊端,开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作,从而形成现代化、综合性的危机治理系统。”

汶川地震充分体现了中国举国动员体制的长处,但也暴露了救灾专业化程度低、战备不足和横向协调能力差的问题,所以中国也应该有一个面对不确定性灾害的指挥协调机构,在重大自然灾害发生时候,能够让政府部门、军队系统、武警系统、消防系统、公安系统、地方政府、NGO在一个具有权威和专业素质的机构里面,获得信息、指令和帮助,同时对他们提出建议。

况且,救灾管理体系的综合化也是大势所趋。

美、俄、日、法、韩等国都建立了处理突发事件应急机制的权力机构。

比如美国先前的联邦应急管理总署(FEMA),就统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等防灾救灾力量和资源,领导和支持全国范围内抵抗风险的应急管理综合程序。“911”之后,新成立了大名鼎鼎的国土安全部——整合了海岸警卫队、运输安全局、秘书保卫处等40多个联邦机构的职能,而且还接管了联邦与州、地方政府的协调职责。

美国俄克拉荷马州国土安全部门的城市搜救单位

俄罗斯则在1994年设立紧急状态部,应对所有自然灾害和其他灾害事故,直属总统,承担突发事件和公共危机的组织、指挥、抢险、救援等工作。并且形成了五级垂直管理体系,一直延伸到基层村镇。

日本在上世纪50年代也是应付单项灾种进行救灾防灾,但在之后也转向了综合管理,每年召开四次“中央防灾会议”,由首相亲自主持,平时内阁有防灾担当大臣进行统筹事务。每年的防灾减灾资金大约占到预算的5%左右。

经过近10年的准备和锤炼,中国的应急管理部终于诞生。

【结语:汶川之后,再无汶川】

灾难来临,日常生活断裂,国家的保障和组织愈发重要。

而从汶川地震到目前的10年来,正是中国应急管理保障网织的越来越牢固的10年。汶川地震给我们带来伤口,也给我们带来无尽的反思。之前的举国动员的人海战术式的救灾可能会成为历史,越来越专业化的应急战士会抗下这样的职责。

在今日之中国,即使汶川地震这样的巨灾再次来临,我们也有信心用更低的成本、更高的效率、更快的速度、更大限度地避免伤亡、最大限度的减少遗憾,最大限度的保障每一位公民的生命安全和尊严。

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