唐驳虎：这个部门设立，是对汶川地震的最好纪念

2018年05月12日 08:16:43
来源：唐驳虎

中国的国家动员，从举国体制转变为更为灵活高效的现代化体制。

汶川大地震十周年，最好的纪念来自于一个新成立的国家部门。

它平时不起眼，但到危难来临就显示出极为根本的重要性。

4月16日，应急管理部在北京挂牌

没错，它正是应急管理部。这个崭新的部门由13个不同部门职能整合而成——基本涵盖地震、水旱灾害、重大火灾、爆炸、生产事故等各种的社会安全事件，也打通了事前预防、事中响应、事后恢复的职能。

这个部门成立的直接缘由，正是十年前的汶川大地震。

【“高烈度局部战争后的国家动员”】

汶川地震之前，中国的应急体系也已经起步，但条块分割的问题非常严重。

2003年“非典”初期，有些政府机关出于部门利益瞒报疫情，反而造成疫情扩大，人心惶惶。其后国务院紧急成立防止非典指挥部，集中统合防疫斗争，并推动强化信息透明。也正是从这一年开始，中央政府公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，应对突发事件正式进入法制化轨道。

但众所周知，中国之前的应急体系是在计划经济的模式上建立起来的，分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上救援、铁路救援、民航救援、危化品救援和矿山救援等十多个行业或部门，想要协调绝非一朝一夕之功。

2005年正式成立的国家减灾委员会，就是国务院副总理领衔的部际协调机构，类似于一个“减灾工作群”，这个群里有哪些部门参与呢？民政部、中央军委、外交部、发改委、科技部、公安部、国土资源部、财政部、工信部、住建部、交通部、商务部、安监总局、中科院、监察部、卫计委、农业部、水利部、新闻出版广电总局、铁总……一应俱全，复杂度也可想而知。

2006年国务院应急管理办公室成立后，全国应急管理又有了“值班室”，但应急管理办公室职级不够，常常难免“小马拉大车”的尴尬。所以应急救援仍然是九龙治水的格局：2007年《突发事件应对法》规定：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理，事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理，突发公共卫生事件由卫生部牵头管理，社会安全事件由公安部牵头负责，由国务院办公厅总协调。

这样的多头系统应对单一风险尚且勉强，但对于现代社会的复合型风险就捉襟见肘。比如一次雪灾可能导致大规模停电，进而导致交通拥堵、城市瘫痪；一次地震则可能震垮维系现代生活的所有必需品，救援需要各个部门的合力。但面对“高风险的城市，不设防的农村”，传统单一部门的职能常有重合，也缺在平时缺乏横向协调，难免在突发事件中影响救援效率。

条块分割的应急体系，在2008年汶川地震中经受了巨大考验。

2008年5月17日下午3时左右，四川北川，救援人员突然接到水库决堤紧急撤退的命令，上万人急速撒离。

汶川地震之巨大破坏力无需多言，中国人所展现的团结和坚毅令世界震惊，这也无需多言。

我们在新闻报道中，往往对国家迅速的反应能力和强大的动员能力而震惊，在知乎上有问题“汶川地震时中国的动员能力水平如何？”，644个网友分享了自己的所见所感，许多答案令人泪目。

但不得不承认，救灾的过程中有很多不足之处，众多救援人员从不同角度均有提及。而在这些反思之中，中国的防灾减灾体系迅速发展，不断演化，历经玉树地震、芦山地震、鲁甸地震，制度和经验终于成熟。

“如果说1998年大洪水是一场全面战争，08年诸多事件就是多条战线、多个领域上数场小规模但是高烈度的局部战争。事实和历史都证明，我们打赢了。”

中国的国家动员，也彻底从举国体制转变为更为灵活高效的现代化体制。

“汶川震痛，痛出一个新中国”，当时有报纸标题如此写道。

如何理解这句话？可从顺着灾难发生的时间轴分析。

【震后初期灾情搜集：医疗队“失联三天”，所属医院院长“快疯了”】

由于应急机制不完善，汶川震后初期出现了不正常的通讯中断、遥感失灵、烈度图缺失种种问题。

上面几种灾情信息有多重要？

举个例子，虽然地震震中在汶川，但受灾最严重的区域却在北川，因为信息无法及时传递，救灾指挥部一开始在北川安排的救援力量相对较少，影响救灾工作开展。同样因为设备缺乏，很多地方出现重复救灾，浪费救援力量的情况。

地震后，汶川、理县、北川、黑水等7个县对外通信完全中断，瞬间成为中国地图上的7个信息孤岛。而最后一个孤岛黑水县通信打通是在震后第147个小时。当时，受灾严重的汶川县音讯全无，仿佛从地球上消失一般。

红框内为汶川震后的7个“信息孤岛”

此外当时各省到四川话务拥塞，几大运营商网络全部告急。

有参与救灾的网友回忆，当时他们进入灾区之后手机没有信号，还有的医疗队“失联三天”，所属医院院长“快疯了”。

诚然，运营商的损失极大，也进行了可歌可泣的抢险行动。但地震还是证明了卫星通信的重要性，至少卫星通信应该作为备份承担应急作用。

但事实呢，由于缺乏统筹机构进行通信应急建设，加上承担灾情通信保障功能的中国卫星通信集团公司长期资金短缺、业务不明、高层变动频繁，基本丧失了特殊情况下的通信备份功能，不禁令人扼腕。

备份功能不如人意，只能靠零星的卫星电话和北斗系统（北斗可以传递短报文）传递信息。

地震当天汶川几乎与外界断绝联系，电信部门唯一的海事卫星电话并不稳定，第二天中午，一支携带北斗卫星终端的部队进入汶川境内。13日晚上九点多，携带10部卫星电话的中国卫通员工经过7个小时的长途跋涉，终于从映秀打出了第一个电话。

2008年5月14日，时任13集团军军长许勇用海事卫星电话报告震中映秀灾情

后来配备1000多台“北斗”的救援部队抵达灾区，才真正建立起各点位之间，点位与北京之间的救灾信息网络。

减灾型北斗导航手持终端

但条件所限，北斗这种导航装备也没能在一开始普及，5月31日，成都军区一架米－171运输直升机因地形和气象复杂失事。11天后，陆航部队执行救灾任务的上百架直升机全部加装北斗系统。

当然，后来也有人回忆“北斗系统好多单位不会用”，这是后话。不过自此之后，中国的卫星通讯系统开始大爆发，到芦山地震时“北斗”终端已经配备到班排，目前中国已经有400万套车载北斗终端。

有人会问，没有北斗通讯，那通过航拍和遥感和也应该知道灾区的情况啊。

“地震当天下午是个晴天，如果当时能把灾区飞一遍，那就可以得到（分辨率）0.3或0.2米的图像，就能把灾区现状搞清楚，即刻部署救灾力量。”两院院士李德仁说。

但一线的情况可能更为复杂。

当天下午只有陆航的直升机到灾区进行了勘查拍摄，但没能覆盖到震中汶川。

时任国务院总理温家宝震后很快飞赴灾区，飞机上的工作照显示，他手里拿的还是地图，而不是遥感出的现势图。

温家宝在飞往灾区的飞机上布置工作

除去天气的原因，早早要调用遥感飞机的中科院遥感所也遇到了体制障碍，飞机要申请到空域才能起飞，而此前淮河大水时，遥感所申请空域用了10天。中科院遥感所“布鞋院士”李小文曾说，科研遥感飞机要起飞，需要给某些部门递那种“不规范的信封”。

而隶属民政部的减灾委，同样无法调动飞机。2008年，中国有240多个分布在不同部门的遥感机构，但在国家层面并无统一的协调机构，也没有国家层面的应急体系。

其后，中国国土资源航空物探遥感中心受命协调空军、总参谋部、国家测绘局、商业机构的7架飞机进行航空拍摄。14日中科院遥感飞机在雨中航拍，15日制出分辨率0.5米的图像急送国务院。国土部也在空军支持下进行了航拍，图像很快送到都江堰前线。

按理说，如果在灾情发生的第一时间，在国家启动应急预案后，即刻出动飞机赴受灾地区探明灾情和架设通讯设施，确保信息通畅，是应该做得到的。

我们国家不是还有遥感卫星吗？

李小文曾遗憾表示，地震发生时，“他立刻去查卫星，但能出高清图像的卫星刚刚过去，再绕到四川上空还要还几天。”当天，世界上的很多卫星都没能发挥作用，晚上意大利卫星才能运行到上空，设备先进的日本的卫星ALOS距离汶川的垂直上空很远，图片的分辨率低到几乎不可辨认……

光学卫星因为云雾无能为力，而能够穿透云雾的雷达卫星数量又太少，变轨调整的敏捷度也较差，以至于震后一天多的时间里几乎没有满意的图像获取。当时中国借助“空间与重大灾害国际宪章”成员国身份向美国政府求助，希望能得到相关卫星的支援。

5月13日下午6点，国家测绘局得到灾后雷达卫星影像（意大利COSMO-SkyMed卫星星座提供），并制成国内首张灾区震后高分辨率雷达卫星遥感影像图，从图中可以看到滑坡体、水系、道路等震后情况；5月18日，“北京一号”小卫星经过灾区上方，测绘人员快速编制了近100万平方公里区域的背景影像图。

汶川地震中，来自日本、意大利、美国的多颗卫星也向中国提供了灾区遥感影像。

但是中国卫星的2-3米分辨率并不高，当时最清晰的是美国军用卫星“锁眼12号”，分辨率为0.1到0.15米，它所提供的紫坪铺水坝的0.1米拷屏影像，足以看清大坝上微小的裂缝。

这对于救灾和灾后重建的意义可想而知。

而救灾力量要合理调拨分布，需要拿到另外一种资料——地震烈度分布图。

但据报道，地震局在公布三要素（时间、地点、震级）后便没了下文，晚上8点，国家减灾委副主任史培军在实验室里，看到美国公布了模拟的汶川地震烈度图，很快他和学生分析出了不同灾害的分布区域、会有多少人死亡等信息。这正是指挥部所迫切需要的。

汶川地震烈度分布图

知耻而后勇，十年之后，中国在轨卫星数量已经从40颗猛增到200颗以上，大约占到世界卫星总数的15%。其中环境减灾卫星、北斗导航系列卫星、高分卫星已达到国际先进水平，北斗导航、无人机和大数据、云计算、“互联网+”也已经成为救灾的标配。

而在制度上，此前《国土资源应急遥感监测工作预案（试行）》等文件出台，加上新的应急管理部，整合了国土资源部地质灾害防治等职能，理顺了灾情信息管理的职能关系。

到了芦山地震、鲁甸地震时，震灾评估工作已经可以在灾后1小时内完成。去年九寨沟地震，震后两小时政府就在网上公布详细的烈度图，进步之速，恍如隔世。

【震中协调：从互不通气到配合默契，大地震救援中的协同】

信息来之不易，但在缺乏协调的制度下，发挥的作用也会打折扣。

汶川地震后就出现了这样一幕：重要大桥断了，省政府知情，但负责抢通道路的交通厅则完全蒙在鼓里，做了很多无用功：

震后两小时，成都军区两架直升机沿着都江堰向山区进行灾情侦察，发现都汶高速公路庙子坪大桥断了一截，而在紫坪铺大坝的绕坝公路上出现了巨大的塌方体，返航的直升机将这些照片和视频带给了赶来的省长。

2008年11月12日，地震中断裂的庙子坪大桥成功连接。

几乎与此同时，四川交通厅副厅长乘车前往都江堰查看公路状况。车在灰窑沟大塌方前停下，她无法知道这个巨大的乱石堆后面是什么情况。军区直升机带回的消息正是交通厅梦寐以求的，但当时并没有传递这一消息的意识。实际上交通系统有人也看到了这一情况，但是在信息的层层传递中，庙子坪大桥断了的细节丢失了。而后来抢通道路时，交通部门还在孜孜不倦地试图绕到庙子坪大桥进入灾区。

部门统一协作的重要性可见一斑。

一点点打通道路，穿过信息的迷雾之后，救援人员齐聚灾区。

以映秀镇为例，当时有尖刀挺进的军队、国家地震救援队、各省消防队、医疗队、各地防疫、物流单位。这增加了救援的力量，同时也增加了协调的复杂度。

与美俄相比，当时的中国没有常设的全国巨灾救援体系，只能成立临时指挥机构协调。

需要协调的包括十余万解放军、来自全国20个消防总队的官兵共1.3万余人；卫生部派出的2000人的医疗防疫队伍；交通运输部抢修道路的队伍、科技部调动的卫星和遥感飞机、工信部和运营商调拨卫星电话抢通基站的工作人员、农业部开展农业抗震救灾的人员、铁道部、外交部、环保部、商务部、央行还有从四面八方赶来支援的志愿者甚至外国救援队……事务繁杂，千头万绪。

在专机上紧急成立的抗震救灾总指挥部，一开始有8个功能组——抢险救灾组、群众生活组、地震监测组、卫生防疫组、宣传组、生产恢复组、基础设施保障和灾后重建组、社会治安组（其后又增加了水利组），每个组由国务院相关部门领衔，协调其他部门的职能开展工作。但传统行政条块分割的弊端，在紧急状况下一时难以消除，一些跨部门的关键职能，比如信息汇总，就出现了一定时间的空白。

当时国家地震应急预案过于宏观，缺少不同等级灾害的相应程序、启动要求以及保障运行机制，针对性和实战性都不强。而各级政府、军队及通讯、医疗电力等重要行业虽然也都建立了自己的应急预案，但各个预案相互衔接不够，术语不统一、标准不一致也很常见。

平时责任分散，缺乏有效的应急管理，执行效率必然低下，这类技术问题自然难免。根据媒体的报道，在救灾初期各个系统前线指挥部注重点上的救援救灾，缺乏面上的统一协调，信息报送和沟通不及时，造成震后初期救援救灾各自为政的局面。

“在汶川地震救援前期，一度是抵达部队各自为战，军地指挥不统一。”一位地震救援队领队曾表示。“指挥协调能力不足，部分救援军队被滞留机场约40小时”这些也是亲历者的观察。

为了调度有方，地震灾区的各地方长官成了总指挥。比如时任阿坝州州委书记侍俊，就获得了调动所有在映秀救援的部队与其它救援组织的权力。还是以映秀镇为例，救灾指挥中枢救灾漩口中学门口的土坡上，侍俊和四川省军区副司令员、解放军总后勤部官员，武警成都指挥学院院长，铁军127师长杨剑开协调会，用半个小时部署了一天的救援工作。

震后漩口中学

各个部门的关系一旦理顺，工作自然效率高出很多。

同时，专业救援力量和民间志愿组织之间的配合也还可以优化。

【专业力量：权责明确的营救点搜救更有效】

专业救援力量配置分散、缺少联动是汶川震后的教训之一。

“如果有更多消防员乘直升机进入重灾区的话，人员生还的数量还会更多。”有消防人士事后总结道。毕竟，消防部队经历多年实战检验，有能力有装备进行快速人员搜救。但缺少运送人员装备的直升机。而先期乘直升机进入灾区的官兵缺乏专业技术装备也难以施救，这就留下了可以改善的空间。

汶川地震救援中，消防官兵以不足现场总救援力量10%的警力，搜救出26%的生还者，是所有救援队伍短时间内救助生命率最高的一支队伍。

与专业救援队伍相比，作为救灾主力的部队只好开展“人海战术式的救援”，由于缺乏专业的救援工具和救援训练，军人们多是徒手挖掘废墟，甚至因为缺乏工具束手无策，只能轮流坐在小木凳上陪被埋的孩子聊天直到她死去……第一位带队冲进映秀镇的军人表示，他如果有相应机械，抢救及时，救出来的生还者至少要多出几倍。

专业为主、协调有效、资源共享、各司其职，才能让救灾更有效率。

但是之前中国的救援力量分散于各个部门：森林消防部队隶属林业系统，矿山救援专业队隶属能源系统，港口消防队、海上救援队隶属交通系统，机场消防队隶属民航系统，国家地震救援队隶属中国地震局，医疗救护队隶属卫生系统，缺少有效的整合机制，更遑论与军队、外国救援队等部门展开联动。

这些队伍局限于各自专业领域，只能应对较为单一的灾害事故，通用性差，一旦发生重特大灾害事故，尤其是涉及多种灾害事故同时发生时，仅依靠单一部门应急救援力量难以应对。

而在应急救援过程中，管理部门临时组织、调动应急救援力量之间因职责不明、协同不够等因素还会产生巨大的运行成本。比如有消防人士指出，受本位主义驱使，有的队伍容易片面追求自身利益最大化和责任最小化，互相推诿的现象很难杜绝，这在有些地方导致救灾行动缺乏协调，在局部形成了混乱，延误了最佳抢救时机。也有人指出，救灾现场“职责任务划分不明确，有的地方一天消毒7次，有的地方好几天没一人去消毒”。

有记者在营救点调查发现，相对而言，那些权责明确的营救点搜救质量较高。比如映秀电厂在责任上被划为山东消防总队的搜救点。他们的搜救日夜不息，仅在5月15日就救出了3人；5月16日又发现了5名幸存者。

映秀电厂救援现场

而且分散组织应急救援队伍，会造成重复投资、重复建设的问题，资金分散，导致大多数应急救援队伍装备配备不足、技术落后，应急救援手段原始。

汶川地震时，四川的民兵预备役应急救援队伍只有压缩饼干，一床军用被，装备简陋。救援人员甚至“眼看活生生的人压在下面，但手中只有几根棒棒，无法撬开水泥板。”

而专业救援力量发展的催化剂正是汶川地震。

汶川震后，四川省先后投入1.5亿，组成了一支专业救援体系：包括有综合应急救援队，医疗救援队，防疫防化救援队和民兵应急突击队。

等到投入玉树地震时，四川的救援力量配备了铱星电话、对讲机系统和无线电系统，第一时间携带生命探测仪、蛇眼探测仪、破裁装备、无人机等装备进入灾区。

同样是在汶川震后，公安消防部队参照联合国国际搜索与救援咨询团(INSARAG)标准和国际搜救队建设模式，在全国消防部队组建重型地震搜救队144个、轻型地震搜救队408个。

根据公安部出台《地震搜救队人员构成和器材装备配备标准》，每个搜救队由指挥员、建筑结构专家、探测组、破拆组、营救组、医疗组、保障组、通信组、安全观察员、搜救犬训导员等构成，配备了防护、侦检、搜索、破拆、顶撑、照明、通信、救生等8大类62种救援装备，以及72小时自我保障物资，能够满足独立救援、自我保障的需要。

国家地震灾害救援队也在2009年通过国际认证，成为全球第11支通过联合国认证的重型救援队。小组指挥和心理应对能力都有了很大提升，每个队员都接受了搜索、营救和后勤的全能培训，营救效率自然今非昔比。

再到今年两会，公安消防部队转制成为应急救援主力军和国家队，这意味着应急管理部增加了大约25万专业救援力量。

这个崭新的部门终于打通任督二脉，而中国的专业救援力量也有望再上一个台阶。

【民间救援：如何从资源浪费到配合默契？】

汶川地震后，成千上万志愿者从全国各地赶赴灾区，紧急救援、物资发放、医疗救助、伤病陪护、心理援救、卫生防疫、儿童教育……灾区聚集了各个救灾领域的机构和个人，给救灾工作带来了很大支持。

但也有一些地方既不知道如何管理民间救援组织，也不知道如何引导，甚至采取排斥态度，导致一些志愿者“被气回去了”。

可以想见，在大地震后短暂的混乱里，民间组织应该去找谁成了一个巨大的问题。

汶川地震有志愿者带着奶粉和纸尿裤开车前往映秀，但却不知沿途的都江堰有市民求奶粉而不得。而映秀镇的道路刚刚抢通，志愿者只好拉着物资返回。

此前，协调民间力量的救援部门并不统一，有时是共青团，有时是工会，有时是民政部门，这给政府部门与民间救援的协调带来了混乱。有志愿者之间因为物资转运产生冲突，也有NGO与政府之间形成隔阂。

学生志愿者在发放矿泉水

民间救援组织在专业化方面有一定实力，可以作为政府救灾的有效补充。

在汶川地震后长期的互动中，民间组织与政府之间也基本形成了成熟的互动格局：

在芦山地震中，各家公益组织的配合明显默契很多，在获发通行证后再前往现场，避免对政府救灾行动产生干扰，他们也会共同分享灾区前方的信息，满足之前常常被忽视的问题。比如灾区的卫生问题与妇女的特别需求是容易被忽视的盲点。有的公益组织能够发放洗衣粉、卫生巾等卫生用品，满足灾区的需求。

鲁甸地震后，各专业救援队按预案集结开赴现场，全省及邻省的应急广播立即启动，各条高速迅速辟出抢险通道，各种媒体也从号召救援变为号召非专业人员不要添乱。这就是一种比较成熟的态度。

当然，政府对民间救援组织的引导也从未中断，2011年开始，政府研究设立民众自救组建“第一响应人救援队伍”，让经过训练的志愿者能够在第一时间组织民众抢险救灾。

另外，此前中国防灾教育不足，具体监督的政府机构头绪繁多，汶川地震后几年，很多学校开展的防灾演练也没能长期坚持，其根本还是重视力度不够，缺乏统一的督导。今年情况终于出现了变化，应急管理部党组书记和部长5月11日发表署名文章，提出要把防灾减灾教育普及到基层，应急演练活动也要“责任明确到人、落实到位”，让基层的防灾减灾能力真正得到加强。

总之，应急管理部的组建理清了整个体系，民间救援力量清楚和哪个部门对接。平时训练的时候，民间救援可以得到应急管理部门的督导；灾害发生后，民间救援力量就可以与应急管理部门联系。

【2008年的教训，呼唤着中国版大“应急部”】

汶川地震暴露出的种种问题，让一个综合的应急部门呼之欲出。

2008年8月，《学习时报》就发表文章，提出了成立综合性的危机治理机构的设想。

文章提出“应该充分整合现有的风险预警信息管理系统和应急救援队伍，成立一个具有调动各种资源、具有大部委性质的“减灾部”或者“应急部”，规避“多龙治灾”的种种弊端，开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作，从而形成现代化、综合性的危机治理系统。”

汶川地震充分体现了中国举国动员体制的长处，但也暴露了救灾专业化程度低、战备不足和横向协调能力差的问题，所以中国也应该有一个面对不确定性灾害的指挥协调机构，在重大自然灾害发生时候，能够让政府部门、军队系统、武警系统、消防系统、公安系统、地方政府、NGO在一个具有权威和专业素质的机构里面，获得信息、指令和帮助，同时对他们提出建议。

况且，救灾管理体系的综合化也是大势所趋。

美、俄、日、法、韩等国都建立了处理突发事件应急机制的权力机构。

比如美国先前的联邦应急管理总署（FEMA），就统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等防灾救灾力量和资源，领导和支持全国范围内抵抗风险的应急管理综合程序。“911”之后，新成立了大名鼎鼎的国土安全部——整合了海岸警卫队、运输安全局、秘书保卫处等40多个联邦机构的职能，而且还接管了联邦与州、地方政府的协调职责。