为什么中国首份北极政策白皮书会引发强烈反响？

文章来源：界面新闻；作者：闫桂花

最近中国政府发布的首份北极政策白皮书在国外引发了强烈反响。

挪威官员表示，欢迎中国积极参与北极事务，同时希望更多中国游客能前去游览北极风光；俄罗斯媒体极力兜售双方合作开发北极航道；美国彭博社等媒体则不无酸涩地表示，就在总统特朗普起草万亿美元基建计划返修国内老化的道路和桥梁之际，中国的基础设施建设已挺进美国后院；反响最大的可能要数加拿大，该国一些专家撰文呼吁要警惕中国在北极的“扩张”。

过去包括德国、韩国、日本和英国等非北极国家都陆续发表过相关的北极政策白皮书，但为什么偏偏中国这份迟来的、强调“合作、共赢”的白皮书会引发如此大的反响？

这份白皮书说了些什么？

《中国的北极政策》白皮书全文约9000字，提到了全球气候变化下，北极在战略、经济、科研、航道等多个领域的价值攀升，同时确认了中国地缘意义上的“近北极国家”地位和“重要利益攸关方”的地位，提出将在几个层面积极参与、建设北极，为北极发展做出贡献。

白皮书中提到了参与北极事务的几个途径主要包括：参与北极航道开发利用，鼓励企业积极投入北极航道的基础设施建设；参与油气和矿产等非生物资源的开发利用；参与渔业等生物资源和旅游资源的养护、利用和开发等。

白皮书还表示建设“北极冰上丝绸之路”是中国积极推动共建“一带一路”倡议的一部分，同时确立了中国参与北极事务的四大原则：尊重、合作、共赢和可持续。

白皮书还说，中国尊重北极国家依法对其国家管辖范围内海域行使立法权、执法权和司法权，主张根据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法管理北极航道，保障各国依法享有的航行自由以及利用北极航道的权利。

国际上主要有哪些反应？

不过，国外媒体和分析师的关注侧重点不太一样，对一些细节也做出了不一样的解读。加拿大卡尔加里大学助理教授Robert Huebert表示对中国发布白皮书一事感到“震惊”和“担忧”。他与该国的拉瓦尔大学教授Frederic Laserre均认为，在北极问题上，非极地国家对国际法的使用是在试图限制他们这些极地国家的主权范围。Laserre是新书《中国的北极野心以及对加拿大意味着什么》的作者，该书恰巧与中国的白皮书同日面世。

加拿大与美国的一些媒体，如著名的《外交官》杂志，还特别关注到白皮书中关于“近北极国家”的描述。加拿大新闻称，这个表述没有正式的司法定义，不过此前期望获取北极理事会观察员国地位的非极地国家倾向于使用这个词，而中国已经在2013年在挪威帮助下获得这一席位。

相对加拿大等国，极地国家挪威对中国积极参与北极事务表示欢迎。在日前挪威北极圈内最大城市特罗姆瑟参加年度“北极前沿”大会时，挪威外交大臣伊娜·瑟雷德称：“我们看到在过去10多年来，中国对北极地区事务的兴趣不断增加。我们全力支持中国成为北极理事会的正式观察员。我们认为，这个地区如此重要，不仅仅与生活在北极地区的人们相关，而且与全球相关。”

她说：“正如我之前多次提到过的气候变化等问题，我们在北极地区也能够感受到，即便（这些变化）并不在北极地区发生。目前中国已在参与全球性的环境气候变化、航运、渔业等方面的事务，对此我们表示欢迎。”

针对中国正在追求“极地强国”的说法，中国外交部副部长孔铉佑在发布会上回应称，中国参与北极开发，根本目标是实现各方互利共赢，推动北极的可持续发展。

“有人对我们参与北极开发可能还有一些疑虑，担心我们另有所图，或者掠夺资源、破坏环境，我觉得这种担心是完全没有必要的。北极国家有高度健全法律制度，对北极开发的环保、劳工、商业利用规定了很高的门槛，也有很高的标准。我相信我们会按照相关的标准和法律办事，为北极社会经济发展和人民福祉做出积极的贡献。”

他说，对于中国要在北极事务中发挥的作用需强调两点：不越位、不缺位。

中国外交部发言人在26日的例行记者会上表示，制订北极政策、规范指导北极活动是各国通常做法，比如中国的近邻日本、韩国，欧洲国家英国、法国、德国等非北极国家以及北极八国都已经发布了北极政策文件。中国政府现在发表《中国的北极政策》白皮书应该说是恰逢其时、水到渠成的，也符合国际社会的期待。

北极主权及开发现状

在国际法语境下，北极包括欧洲、亚洲和北美洲毗邻北冰洋的北方大陆和相关岛屿，以及北冰洋中的国家管辖范围内海域、公海和国际海底区域。其中，北极大陆和岛屿面积约800万平方公里，其领土主权分别属于加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典、美国八个国家。

北冰洋海域面积超过1200万平方公里，依据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法，北极域外国家在北极没有领土主权，但享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道等权利，以及在国际海底区域享有资源勘探和开发等权利。

此外，《斯匹次卑尔根群岛条约》缔约国有权自由进出北极特定区域，并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利，包括狩猎、捕鱼、采矿等。

1925年，中国加入《斯匹次卑尔根群岛条约》，2013年成为北极理事会观察员。该理事会是北极治理的核心组织，由八个北极国家组成。

北极拥有丰富的矿产、生物资源。美国地质勘探局2008年公布的评估报告显示，该地区拥有的待发现可采资源约占世界总量的22%，因此具有十分重要的战略价值。

自俄罗斯科考队2007年8月在北极点插上俄罗斯国旗后，加拿大、丹麦、美国和挪威、瑞典、芬兰等国纷纷采取各种行动，加入了这场“世界尽头的争夺战”。

为什么现在全球对北极的关注升温？

全球变暖是其中一个重要原因。北冰洋大部分海域常年被冰雪覆盖，因此，尽管其资源丰富，有着独特的地理意义，但开发难度很大。而随着全球气候变化，过去30多年，北极地区气温上升，令北极夏季海冰持续减少。科学家预测，北极海域可能在本世纪中叶甚至更早出现季节性无冰现象。

冰雪的融化可能会逐步改变北极开发利用的条件，为各国利用北极航道和开发北极资源提供机遇，当然，也可能会导致北极自然环境变化，引发海平面上升、极端天气现象增多、生物多样性受损等全球性问题。

贸易和北极航道开发是中国的北极关切重点。过去几十年，中国已经表示有兴趣与莫斯科方面对俄罗斯沿海的北方航线进行商业开发。

从狭义上看，北极航道共被分为三道航线，分别是东北航道、西北航道和北冰洋中央航道。俄罗斯正在开发的俄北方海航道（Northern Sea Route）被视为东北航道的一部分。

东北航道对中国贸易意义深远。中国90%的外贸货物运输都要依赖海运，目前，中国的远洋航线虽然不少，但通往欧洲的航线有限，且面临着成本和安全问题。数据显示，一旦北极东北航道正式开通，我国沿海诸港到北美东岸的航程，比采用巴拿马运河传统航线缩短2000到3500海里；上海以北港口到欧洲西部、北海、波罗的海等港口，将比传统航线航程短25%-55%，每年可节省533亿到1274亿美元的国际贸易海运成本。

“中国对于（北极）航道的开发潜能，是非常期待的，”白皮书撰写者赵隆在接受澎湃采访时说，“中国作为一个经济、贸易大国，非常希望在国际贸易和国际航运方面寻找一些比较新的可能性。特别是在中国提出一带一路倡议、海上合作，以及建立经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道，以及与俄罗斯共同推进冰上丝绸之路（的时候）。”

自1900年代初至今，中国对北极事务的参与不断增加，与极地国家的合作也越来越深入。

1999年，中国首次对北极展开科学考察，截至去年底已经成功开展了八次科考和14个年度的黄河站站基科学考察。

在北极问题上，中国积极与极地国家以及法国、日本、韩国等非极地国家站爱对话。中国与俄罗斯北极商业合作逐年加深，去年底，中俄能源合作重大项目——亚马尔液化天然气项目正式投产。是“一带一路”倡议实施后的首个海外特大型项目，也是目前全球最大的液化天然气项目。中国企业深度参与了该项目的建设。中国与芬兰、冰岛等极地国家也有合作，但目前主要集中于科研领域。

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