黄少安：国企改革的原则、重点和难点

黄少安 山东大学经济研究院教授、院长,中央财经大学经济学院教授，长江学者

过去30多年，中国经济高速、甚至超高速增长，综合国力和人民生活水平显著提高，主要靠什么？靠改革，而且主要靠经济体制改革。现在我们已经在讨论和实施经济增长的动能转换，要放弃原来一些动力，寻找新的动力源泉。那么，过去几十年经济增长的动力即旧动能是什么？可以概括为：资源消耗型、劳动密集型、环境污染型、大量投资型、中低端产品大量出口型、房地产拉动型。也就是说，中国几十年以来经济增长主要是靠大量人力资源和其他自然资源投入、大量投资、大量中低端产品出口、大量投资房地产和通过改革拉动的。中国过去依靠这些旧动能，是基于经济发展的阶段性及其约束条件。当然，过去几十年，技术进步和人力资本积累对经济增长贡献也非常大。但究其实，以上所有的动力都不是原动力；过去几十年各个方面发展的原动力都是“改革”，包括观念创新和体制改革，特别是经济体制改革。改革是过去几十年经济增长和发展最大的、最本源的动能。资源、劳动力原来都有，为什么利用不起来或利用不好？因为体制束缚。因为土地制度改革，农村和农业以惊人的速度发展和增长，并且为各个方面的改革和发展奠定了基础；因为改革，各种自然资源被利用起来；因为改革，各层次劳动者的积极性被调动起来；因为改革，私人经济发展起来，极大地推动了经济增长；因为改革，中国企业大踏步走出去、 引进来；因为改革，国有经济活力大增；因为改革，人才数量大增、质量大幅度提高；因为改革，技术迅速进步。

现阶段中国经济发展的主动力还是改革

目前，中国经济社会发展到了新的关键阶段，已经进入工业化和城市化中后期和中等收入阶段，中国的经济增长模式要转变，经济增长动能要转换，经济增长速度要调整，产业结构要优化，整个社会要转型。中国要寻找跨越中等收入阶段、实现经济高质量和较高速度增长的新的动力源泉，即所谓“新旧动能转换”。那么，哪些是新动能？如何发挥新动能？一般意义上，我们把新动能概括为：体制创新、技术创新、产业结构转换和产业升级。这些所谓的“新动能”，过去也在用，只是相对于过去，要用得更多，要以其为主导。原来使用较多的，例如资源消耗型、劳动密集型、环境污染型、大量投资型、中低端产品大量出口型、房地产拉动型等动力，不能再用，或者不能依赖，或者要降低使用量和提高利用率。

中国绝大多数地区处于工业化和城市化中期或中后期，中国还不是发达国家，大量投资，尤其是基础设施投资、高新技术产业投资、技术改造投资，是必须的和合理的。所以，笼统地批评主要依靠投资拉动经济增长和夸大或过度期望消费对增长的贡献率，是违背中国经济发展阶段性事实的。现在和未来相当长时期，投资仍然是中国经济增长的主要动力之一，与消费具有差不多的贡献率。需要批评和改进的不是投资，而是投资结构，即谁来投资、投资于哪些领域和哪些地区。至于技术进步，是中国过去、现在和未来促使经济增长的永久动力，而且，现在和未来会更重要。怎样才能优化投资结构？从根本上看，取决于投资体制；怎样才能优化产业结构？很大程度上取决于投资结构和产业政策是否科学。不科学的产业政策和投资结构必然恶化产业结构。政府着力于要素结构优化的间接产业政策，才可能优化产业结构。怎样才能实现产业升级和提高产品质量？要靠技术创新。而技术创新需要优化相应的体制机制，即技术创新取决于体制创新。所以，现在和未来一段时间，改革即体制创新，仍然是中国经济发展的最大、最根本的动力。中国的技术进步等众多方面也需要体制创新来保证。

现阶段经济体制改革的核心仍然是国有企业改革

中国过去几十年的经济体制改革，核心到底是什么？尽管理论界有不同概括，但是实际上一直都是企业改革，也可以说，本质上都是国有企业改革。因为允许和鼓励民营企业、外资企业发展，本质上也是基于对国有企业的质与量、地位与作用的认识。从国有企业的现状和产业结构、投资结构现状看，现阶段经济体制改革的核心仍然是国有企业改革，只不过国有企业的定位、改革的具体任务和重点难点具有了新的阶段性特征。

1.国有经济的现状与国有经济的科学定位决定了国企必须改革。根据中国经济发展现在所处的阶段，国有经济的定位和存在空间大概是：市场失灵领域，国有经济必须主体性存在，即必须提供公共产品；一些自然垄断行业，虽然产品不是公共物品性质，但是国有资本垄断有经济上的相对优势，国有资本以国有垄断企业形式存在，也可能吸收非国有资本参加、国有控股。中国的国有经济还可在一些竞争领域存在，国家需要有更多的经济控制力。因为中国作为发展中大国、人口最多国家，在国际经济、政治、军事等领域面临众多挑战，在关系国计民生的材料、装备制造、金融、信息、能源等竞争性领域，国有经济需要有足够的存在。总之，现阶段，中国国有经济的存在不能走向两个极端：一是不能信奉所谓标准自由主义经济学，认为国有经济仅仅需要存在于市场失灵领域。极端自由主义经济学甚至认为市场失灵都不存在，国有经济不需要存在。另一个极端就是夸大国有经济的功能和存在空间，甚至否认市场经济体制的一般特征和要求。

本文所说的“国有经济”是指经营性国有资产，包括独资的国有企业资产和国有控股、参股企业中的国有资产。现阶段国有经济存在的主要问题是：覆盖面太广、与民争利和挤出民营资本、一定程度上滋养腐败、经营效率低下。几乎所有的国有垄断行业的企业都在从事一般性竞争行业的投资和经营。哪个垄断行业企业不从事房地产、金融产业？不从事与其主业相关的上下游产业和配套产业？这已经远远超出现阶段国有经济存在的必要空间和合理空间，无论是经济效率还是社会效益都不高，因此必须改革。

2.现阶段国有企业改革的基本原则和主要任务。改革的基本方向或必须坚持的基本原则是：建立社会主义市场经济体制。

现阶段国有企业改革的重点内容或主要任务是四个方面：对现有企业中的国有资产或具有国有资产的企业进行科学分类；国有资产适度退出，相关的国有或国有控股企业改制或转让；国家作为所有者（代表）对必须保留的企业国有资产怎么管理；国有和国有控股企业的公司治理结构改革。这四项任务是有逻辑和时间顺序的，必须先分类，然后确定哪些退出，再确定或设计保留的企业国有资产怎么管理，最后才是国有和国有控股企业的公司治理问题。

3.国有企业改革的重点是公司治理结构改革：两个任务和两个方案。两个任务分别是公司内部治理结构改革和国家对企业中国有资产的管理体制改革。

关于国有资产管理体制。首先是在企业分类的基础上，国有资产如何坚决而稳妥地从一般竞争性领域退出。要从保增长动力、防资本外流和提高国有经济效率和控制力等多维度认识国有资产从一般竞争性领域退出的战略意义；要把国有资产的合理退出与民营经济发展联系起来。资本外流主要是民营资本外流，必须引起高度重视。可以“六管齐下”：一是减国有经济，给民营资本腾空间；二是加强产权保护，保安全；三是减税、减费，降成本；四是改革政府体制、抑制公权侵犯私权，减少企业的麻烦；五是金融谨慎开放，堵渠道；六是加强对民营资本的规范和约束，强化民营资本家的国家意识、民族意识。

其次，对应该留下的国有资产怎么管理？要尽量减少代理层次，每一个代理层次既要有权力，还得有职责、能做事，要避免设置那些只有权利和权力、不做事或不想做事或不能做事、只想扩充向其负责的下属机构的机构。中国有关方面钟爱新加坡的“淡马锡模式”，但是，中国实际上不可能实施“淡马锡模式”，中国的实际与“淡马锡模式”也相距甚远。

关于国企治理结构改革。一般竞争性领域国有资产参股的公司，其公司治理结构应该按照一般公司构建和改革，有关部门只是、也只能是派出股东代表进入董事会，按股权大小行使在公司的决策权和管理权。所以，与国有资产相关的公司治理结构构建和改革主要针对国有独资公司和国有控股公司。从一般化的所有者与经营者的关系看，公司治理结构的本质是股东为了资产保值、增值而对经营者的激励和约束机制；从国有资产所有者代表与经营者的关系看，还要增加考虑对国有股东代理者的身份界定和激励约束问题；从中国共产党领导下的国有资产所有者代表与经营者的关系看，还要多考虑党委在公司治理结构中的定位和作用。

公司治理结构改革，在提高效率的前提下，既要符合一般原则，还要体现中国特色。具体就是公司治理结构中的党委会、监事会、董事会等的定性、定位、定权、定利，国有资产投资决策者、企业经营管理者的身份界定和个人待遇，特别是党委领导的定位和职能。管理国有资产和经营国有资产的企业人员，哪些是干部或公务员？定什么级别？分别归谁管、拿多少钱、从哪里拿？哪些是企业家？要不要把企业管理者、经营者当作干部管？薪酬怎么定、怎么拿？企业如何去行政化？凡此种种，既是理论问题，也是操作问题。

独立董事制度是欧美法系的公司监督制度，监事会是大陆法系的公司监督机构。中国现有公司治理结构中，既有监事会，也有独立董事，还有工会，更有党委会，应该都是起监督作用的，其实都不起作用，或作用错位，或作用微弱，需要改革。建议在以下两种方案中进行选择。

方案一：废除监事会，设独立董事或外部董事。董事会由股东代表组成，由国资委与组织部完全按照“党管干部”原则和公务员系列委派国有股的代表，根据需要，可以委派一名以上的董事。党委会根据需要组成，人数不必多。如果是国有独资公司，董事会成员中除独立董事外，其成员与党委会成员可以一致；如果是国有控股公司，党委会成员由国有股代表加上公司的工会主席和职工党员代表组成（他们不能因为是党委委员而额外在企业获得报酬），党委委员数占董事会成员三分之二即可。书记和董事长制度性一体化，代表国有股的董事长、董事和党委成员不能在任职企业拿任何报酬，其个人收入由政府财政按公务员级别发放，可以考虑区别于别的公务员、有适量的合理补贴。董事会构成中除国有股东和其他股东代表外，还需要有一定比例的外部董事或独立董事。董事会按照市场原则和法定程序招聘经理人员，确定其薪酬。经理人员（包括总经理或总裁）不管原来身份如何，一律没有行政级别，不能是“干部”，如果不是合法持有公司股权，一律不得进入董事会。

方案二：明确企业党委的职责就是监督（管事）和管人，取消独立董事，强化监事会，让党委会与监事会统一并领导工会，书记兼任监事会主席，监事会中还可以聘任专家。这样，才可能对董事会和其他高管的经营决策和管理进行监督。党委会和监事会负责人事管理，包括招聘经营管理者。董事会由出资者代表组成。国有资产出资者代表和党委会成员都是“干部”即公务员，不能与企业有私人利益关系（否则难免与企业其他高管串谋，维护行业利益及其自身利益，可能出现集体腐败，坑害国家和企业），即不能在企业拿年薪、奖金和职工股，由有关党政部门管理，由政府财政支付其报酬（参考同级别公务员，加上一定的补贴）。

以上两种方案，一个是党委会和监事会管人、监督董事会的经营决策和经理的决策执行，一个是党委会和董事会管人、管重大经营决策，都体现了党委的重要作用，都从制度上截断了企业中具有“干部”身份的人与企业的利益关系，便于决策和监督的超脱性、客观性和科学性。对他们的激励和约束是组织部和国资委的事情。让经理人员都市场化，也就用不着组织部安排和管理那么多的企业干部，没有依据地去确定、限制他们的薪酬。这样，既有利于党管干部、监督重大决策，又有利于培育和激活企业家市场，还有利于重大决策监督者、重大决策者与经营管理者合理分工并且防止串谋。

4.国有企业改革的难点。改革开放以来几十年，在不同阶段，国有企业改革的主要困难是有区别的。现阶段最大的阻力或困难是一些利益集团的阻挠。

围绕国有企业和其他形式的国有经济，已经在一定程度上形成了利益集团，有些是显性的，例如，国有垄断行业形成巨大行业性利益集团，阻挠垄断性企业的改革和属于一般竞争性行业的辅业企业的改革；有些是隐性的，例如，对于一些有条件、有能力、以多种形式从国有企业获得好处的群体，国有企业和国有经济就像他们自家的金库和仓库。

显性利益集团所处行业的一般职工常常会以公开方式向政府表达意愿（如果改革给他们带来利益损失）。不过，这不是改革面临的真正困难，因为改革会使得企业更有活力，改革可能更有利于扩大他们的利益，改革过程中，政府也可以用一定方式补偿他们的损失。

改革面临的真正困难是隐性利益集团（实际上包括了国有企业的一些管理层）的隐形阻挠：一是把自己的利益目标加载在一些非常“高大上”的口号上，例如“维护社会主义”、“维护党的经济基础”、“为了人民群众的利益”、“反对搞私有化”等，通过舆论宣传，骗取民众支持；二是利用国有企业普通员工在信息获取和认识上的局限，煽动和“绑架”他们，让他们误以为改革就是要让他们受损，从而给政府和改革施压；三是研究、揣摩高层决策者的价值取向，把自己的利益目标包装得与高层价值一致，进献与高层价值观一致的言论和建议，获得高层认可，实际上是把自己的利益目标巧妙地变成了高层意志和国家意志；四是通过“院外活动”干预改革决策，使其对自己有利或避免使自己受损。

总之，隐性利益集团的隐形阻挠是改革的最大阻力和敌人。套用一句曾经流行的话，就是“打着红旗反红旗”，富于欺骗性。这些利益集团往往以“极左”面目出现，而极左者与极右者一样，往往是极端自私者（不排除极个别人仅仅是认识上的偏激者）。