解读：上海为何有底气取消老人免费乘公交？

2016年6月26日，上海业祥路50路公交车上，一位老人刷公交卡上车。 澎湃新闻记者朱伟辉图

原标题：上海为何有底气取消老人免费乘车

时下城市管理的改革决不能单向度推进，而应该是综合实施的过程。不仅要看到政策实施的正向效果，也要考虑其反向效果。

从6月26日起，上海市停止实行70岁以上老人持“敬老卡”免费乘坐公交车及地铁。记者实地观察发现，公交车站及地铁上的老年乘客明显减少。据巴士公交二、三公司的48路、49路车队反映，当天老年乘客比以往下降了八成以上。（《新闻晨报》6月27日）

向70岁以上老人发放免费公交卡，一向被视为城市敬老的重要举措，广受“白发族”的欢迎。不过，随着城市化速度加快以及老龄化社会的到来，城市公交也显得日渐逼仄、拥挤，老年人与其他人在公交工具上的“让座”冲突，也时有发生。而每次风波，往往会走向泛道德化讨论，不是弥合而是加剧了社会群体间的撕裂感。

此前不乏有人呼吁老年人“错峰出行”，把高峰时段的公共交通资源让给年轻人。遗憾的是，这种停留于道德化的倡议没有多大实际效果。

既然是政策性因素导致公交资源局部紧张，那么，缓解之道还是要从政策入手。老年人之所以扎堆乘车，尽管有刚性需求，但是免费乘车是一个重要推手。因此，有必要调整政策设计，促使老年人理性出行。事实上，不止一个地方有类似考量，只是囿于强大的道德及舆论压力，不敢率先施行。

上海市敢做第一个吃螃蟹者，不光是有勇气，恐怕主要是有底气。这底气就来自强大的配套措施，即老年综合津贴制度。据披露，从今年5月1日起，上海老人按年龄分为五档享受包括交通等方面的津贴，从75元到600元不等，钱直接打入具有银行卡功能的“上海市敬老卡”中。基于此，才宣布停止“敬老卡”免费乘车制度。

从这个意义上讲，上海此番不是单纯取消政策优惠，而是将优惠换了一种方式，通过真金白银的“直补”，既消除了老年群体的被剥夺感，又能帮助老年人结合个人情况理性出行。这样的制度互补，可以说是一种双赢。一者，老年人不会心生怨怼，既得利益没有明显受损，部分出行艰难或出行意愿不强的老人，还因此获得更多的满足感；再者，公共交通工具的拥挤情况也确实有所缓解。

上海的效果如此明显，那么，各地会跟进吗？

不好说。至少从目前看，此举赖以成功推动的根源在于政府财力的强大支持。据披露，上海市老年综合津贴制度涉及260万老年人，预计年财政投入超过45亿元。其他城市若眼热上海，愿不愿意、能不能拿出这样一大笔钱，或将是问题的关键。而若是没有配套措施，只是单方面取消老年人免费乘车制度，难免遭遇民意反弹。

上海的做法也表明，时下城市管理的改革决不能单向度推进，而应该是综合实施的过程。不仅要看到政策实施的正向效果，也要考虑其反向效果。这就要求必须以精细管理的思维，平衡各方面的利益。同时，制度出现的问题，不能依靠道德来解决。而无论如何，政府服务社会民众的宗旨不能变。这一条，既是底线，也是高压线。

取消老人免费乘公交PK直接发敬老补贴

白坐谁不坐？免费诱导非理性出行

2007年10月，上海市推出了“70岁以上老年人非高峰时段免费乘车”政策，并随之统一制作并发放了可计次的专用乘车卡，即“敬老服务专用卡”（社会保障卡副卡）。“敬老卡”政策实施以来，确实取得了较好的人文关怀效果：方便了老年人的出行，提高了他们的生活幸福指数，体现了社会和政府对老年人的关怀。但政策实施以来社会各群体的反响，也暴露出这一政策存在的缺陷和问题。

首先，老年人免费乘车政策实施后，老人出行的频率增多，必然增加城市公交运营的压力，类似交通堵塞问题、交通不安全因素也随之增多。老年人因不可抗拒的自然规律，身体机能日益衰退，在出行过程中可能发生各种显性的或隐性的疾病，造成不必要的伤害。有数据显示，目前有近50%的老年人选择独自出行，更容易引发一系列的安全问题。

同时，上海市人口急剧增长，对城市基础设施的承载能力和安全运行带来了巨大压力。现阶段乃至今后一段时期，公共交通总体上仍将处于满足和保障市民基本出行需求的阶段。上海作为人口老龄化城市，老年人口总量大，由于老年人免费乘车政策的实施，老年人出行次数显著增多，除正常的出行需求外，诱导了部分“非刚性、非理性”的出行需求。

用老百姓的话来说就是：“不坐白不坐，白坐谁不坐？”这就出现老年人用“敬老卡”乘车去买菜、乘车去晨练、乘车去“孵空调”等现象。因此，随着无谓出行、冒乘出行、高峰出行、老人独行现象增多，导致不乘、少乘、不冒乘的老年人群心态不平衡，也增加了高峰时段公交的拥挤程度，从而降低城市公交运行效率，一定程度上浪费了社会资源。

此外，由于“敬老卡”具有免费乘坐公共交通的特殊性，因此有相当一部分不符合使用条件的人受利益驱动，冒用、蹭用“敬老卡”现象屡见不鲜，严重损害社会诚信体系的建设。

暗补变明补，每月拿补贴更公平

虽然不能免费乘坐公交了，但这并不意味着老年人的福利减少了。根据上海市政府今年4月发布的《上海市关于建立老年综合津贴制度的通知》，原本用于公共交通的敬老服务卡停止使用后，取而代之的则是真金白银的补贴，年龄门槛也从70周岁降至65周岁。

据了解，“老年综合津贴制度”的制度设计，基于提高全市老年人福利水平、扩大老年人受益面、促进老年人福利均等化诸多方面的考虑。“70岁以上老年人免费乘车”政策的覆盖人群主要集中在70岁以上老年人，总数约177万人，实施“老年综合津贴制度”后，受益人群将扩大至65岁以上的全体老年人，共计约270万人，受益面明显扩大。

上海之前的“敬老卡”功能单一，仅有免费乘车功能，相当于一张交通卡，据统计，有些老年人出门次数有限，这张卡很少用上。上海市交通委曾进行的调查统计显示，调查当月有近60%的老年人没有使用敬老卡，21%的持卡人出行次数每月少于16次，让“敬老卡”沦为“鸡肋”，失去了优惠照顾老年人的普遍社会意义。

同时，实施新政策后，老年人乘公交车还是能享受优惠的。从7月1日起，购买了“保通卡”的老年人，亦可以享受相关乘车优惠。

“保通卡”为“保险交通卡”的简称，是上海一家保险公司推出的一款保险产品。据介绍，购买“保通卡”的上海市户籍老年人可在工作日非高峰时段和节假日全天免费乘坐全市除行驶高速公路线路、机场线、旅游线及磁浮线外的公交和轨道交通线路。

记者给老年人算了笔账：上海老年综合津贴分档安排为：70至79周岁，每月150元；80至89周岁，每月180元。而“上海市老年人公共交通意外综合险”保费也是根据老年人的年龄划分为两档，即：70至79周岁，每月保费150元；80至89周岁，每月保费139元。

也就是说，70至79周岁的老年人领取政府发放的“老年综合津贴”后办理“保险交通卡”，完全收支平衡，80周岁以上老年人还略有盈余。投保老年人若因乘坐上海市公共交通和轨道交通时发生意外事故最高可获赔5万元。

政策更精准，老年人纷纷表示支持

上海的老年综合津贴制度实施后，除了不再实行免费公共交通外，各区县高龄老人货币化营养补贴也将不再发放。除此之外，目前上海各区县、街镇实行的对老年人的一次性节日慰问与实物补贴都可以保留，其他老年优待政策，如公园和公共文化设施免费开放或优惠等，均保持不变。低保、低收入老年人享受“老年综合津贴”后，不会影响所享受的社会救助水平。

上海市民政局表示，这两处改变既有利于解决高龄老人营养补贴因各区县财力不同、免费乘车制度因出行状况不同产生的不均衡问题，也有利于完善老年公交优惠的实现方式，给予老年人更多的福利自主支配权。上海市民政局局长朱勤皓表示，以现金的形式发放津贴，由老年人进行自主支配，体现了对老年人权益的最大的尊重。标准是全市统一的，也实现了福利的均等化。

复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲教授也表示，上海的新政策是将福利的选择权交还给了老年人，满足了老年人多样化的需求。在他看来，虽然政府的投入变大了，但经济效益却达到最大化，在公共政策更为精准的同时，社会各界的乘车行为也将更为理性，具有推广价值。

记者也采访了一些直接受到新政影响的上海户籍老年人，他们纷纷表示对于新政的支持，认为不仅让不具备乘车条件的老年人享受到了均等的福利，也使得原来存在的冒用“敬老卡”等问题得到解决。

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