撒好“金种子” 石头地变“聚宝盆”

原标题：撒好“金种子” 石头地变“聚宝盆”

——云南省保护坝区农田建设山地城镇工作纪实

金 芳 李 奎

《 人民日报 》（ 2015年11月11日 14 版）

昆明市宜良县北谷城项目区低丘缓坡土地综合开发利用。

左边是金色水稻田，右边是红玫瑰花海，远方的小鸟们也闻香而来，飞旋其上，这不多的稀罕地，就是云南的宜良坝子——“滇中粮仓”。可如今却看不到农民耕作的背影，只有几个稻草人在“值班”赶麻雀。

村民周兴成和他的伙伴们从停下的小车上跳下来，悠闲地走在大路上，和记者说起如今的生活，眼角的皱纹里挤出一道道喜悦的浪花。

“现在不农忙，这坝区的好地就这么一点点，我家的地主要是山地”。老周手指远方的山头笑着说，可这山地曾让他吃尽了“苦头”。 当地人常说“种一撇坡收一箩箩”，就是说这地只长石头不长草，那时老周天不亮就上山“耙地”，天黑才下山，“两头黑”的劳作，还要看老天爷的“脸色”， 每天累的腰都直不起来，一亩地一年收入也不到500元。

可如今，这“石头地”却让他尝到了“甜头”。“现在我什么都不用种，一亩山地一年1500元的租金。儿子给工业园区开车拉煤，儿媳妇给人做饭，都有收入，我就带带孙子，喂喂鱼，打打麻将了。”老周说。从老周脸上的表情流露出低丘缓坡给村民生活带来的变化。

低丘缓坡的山地不同于优质耕地的“天生丽质”，从水、电、交通等各方面都要“从无到有”的投入建设，在爬坡中探索，攻坚之难，不言而喻。到国土资源部批准的2016年试点结束时，云南省交出一份怎样的答卷呢？近日笔者来到昆明市和宜良县，“一探到底”云南省“城镇上山”的建设实效。

辩证思维：

疏堵结合 破解保护与开发之难

窥一县可见全省。云南之地，素有“九分山，一分水和田”之称，作为高原山区，其中山区、半山区占全省国土面积高达94%，坝区占全省国土面仅为6%，坝区是优质耕地的“集中营”，坝区1亩耕地的收入相当于山地3—6亩耕地的产量产出。调研发现，从1996年到2009年的13年间，全省净减少耕地266.5万亩，平均每年15.9万亩坝区水田被占用，如果再不保护，十年之后，坝区耕地将消失殆尽，老百姓的“米袋子”没了，粮食安全堪忧。

为贯彻党中央、国务院最严格的耕地保护制度，实现“城镇朝着山坡建，良田留给子孙耕”的目标。2011年初，云南省政府把保护坝区农田建设山地城镇作为云南发展史上的第二个里程碑，作出“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的战略部署。

2011年9月、2012年11月，云南省委、省政府分别在大理、丽江召开了全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议，对全省保护坝区农田建设山地城镇工作作了战略部署，由党政一把手挂帅督阵，形成“政府主导、国土牵头、部门协调、上下联动”的工作机制。

2014年4月，省委省政府召开了全省城镇化工作会议，要求按照“建设山地城镇、突出中小城镇、实现组团发展、推进城乡一体化”的发展模式，探索走出一条云南特色新型城镇化发展路子。

穷则思变，变则通。变革中的难点，往往就是突破点，云南国土资源系统认真贯彻落实省委、省政府重大战略决策，运用辩证思维，全力推进城镇上山，出台差异化政策。疏堵结合，让保护与开发在矛盾中统一，在统一中互补。

保护耕地与保障发展本是两个硬骨头，云南省委省政府充分利用辩证思维——疏堵结合。

“疏”就是通过规划引领，引导城镇上山，通过资金、政策支持，鼓励建设用地上山。截至目前，将省级收取的坝区耕地质量补偿费35.77亿元用于支持低丘缓坡项目基础设施建设和场地平整。

“堵”就是保护坝区优质耕地，要遏制占用坝区耕地的势头，用地者除了按“占一补一，先补后占”的要求完成占补平衡任务或缴纳耕地开垦费外，还要按新增建设用地土地有偿使用费征收标准的20倍缴纳坝区耕地质量补偿费，用经济、政策措施加大坝区用地成本及坝区违法用地查处力度。

底线思维：

以民为心 就近就地城镇化

全省国土资源系统充分运用“底线思维”，尽职尽责守“耕地红线”，采用无人机航拍和卫星遥感监测保护耕地，形成 “天上看、地上查、网上管、群众报”的综合监管体系。“曾经为了阻止优质耕地被建设占用，农民曾半夜里跑到农田里放水插秧种水稻，所以在老百姓眼里，如今的城镇上山项目就是‘民心工程’，功在当代，利在千秋。”大薛营社区书记陈学华说。

“留住我的口粮田，带我走上致富路”这是老百姓最大的诉求，也是摆在云南国土人面前的一道难题。以前工业用地多是占用坝区，坝区土地经济效益较高，征地难，还容易引发纠纷；而这低丘缓坡的劣质耕地广种薄收，“不值钱”，农民希望山地被征。

大薛营社区书记陈学华告诉记者，我们祖祖辈辈住在这里，为了耙山上的石头地，整整苦了几代人。可如今，道路变宽了，收入增多了，房子翻新了，轿车也多了，人们的生活方式和生产方式都发生了变化。

资金补偿、留地安置、物业补偿、就业补偿、技能培训……除了这些“量身定制”的补偿模式，还有一款“折价入股，保本分红”的创意致富方式，就是让百姓变“股东”，用老百姓的征地补偿款入股，按期分红，协议到期时还返还本金。而最受农民欢迎的还是留地安置和资金补偿相结合的模式，他们用预留地来盖房子、做铺面，住房和长远生计就都解决了。用征地补偿款作创业的启动资金，就近搞餐饮、维修和运输。有的就近就业，不再背井离乡，在自己的家乡，既能打工，又能种地，还能照顾父母，村里少了些留守的老人儿童，多了些阖家团圆。

云南耕地保护成效斐然：全省坝区基本农田保护率从66.27%增加到81.88%，保住了1673.73万亩坝区优质耕地。全省新增建设用地占用耕地的比例均未突破国家下达的建设占用耕地指标要求且逐年下降，批复新增建设用地占用坝区耕地的比例也逐步下降。不仅如此，各地积极探索农村集体土地入股的方式参与城镇、工业上山项目的开发，引导农民在项目区就业，解决农民长久生计问题。

“低丘缓坡土地综合开发利用是破解保护耕地与保障发展矛盾的有效途径。新农村建设要接地气，通过城镇上山实现就近就地城镇化，给农民真正打造好一条致富路。”云南省国土资源厅副厅长赵乔贵说。

创新思维：

三规合一 “筑巢引凤”一家亲

为了保护坝区农田，确保城镇上山“建得起，建得美，建得好，建出特色”，云南省委、省政府高位推动，超前规划。“由省国土资源厅牵头，与住建厅、林业厅坐在一起，对每一个县的土地利用总体规划、城镇近期发展规划、林地保护利用规划开展了集中会审，最后达到 ‘三规合一’，我们就是要按照这一张三规合一图，采取规划先行，精心设计，引导工业向园区集中，园区向山地布局，最终实现良田留给子孙耕的目标。”赵乔贵说。

不仅如此，云南在二次土地调查成果基础上，还首创开展了云南省坝区范围界线核定工作，通过“两下两上”核查，查清了全省坡度在8度以下、面积大于1平方公里的坝子数量、范围界线、面积和地类。通过坝子界定及坝区面积核实，真正摸清了家底，划分了坝区与山区的“红线”，为山地城镇建设、坝区耕地保护及坝区耕地质量补偿费的征收提供了科学、可靠依据。

全省坝子核定和“三规合一”给低丘缓坡的发展插上了“翅膀”。可到底是要“引凤入巢”还是“筑巢引凤”？宜良县的选择是后者，为了把这石头山变成“聚宝盆”，宜良县可下了“血本”，对上要“优惠政策”，对内加大资金投入，为了做好“三通一平”， “十二五”期间县财政每年至少拿出一亿元和收取的耕地补偿费，全部用于低丘缓坡土地的综合开发利用。

驱车前往宜良县北古城低丘缓坡项目区的路上，发现这里果真是一片建设的热土，一座座白色的新楼房整齐划一，工业新城的模型已然清晰。据了解，目前有水泥建材、化工、饲料等七大产业园区，已签约入驻饲料企业24家，协议投资额达20亿元。

“我从楚雄到昆明，从昆明到大理，一路考察，走到这里，才看到名副其实的工业园区。”香料厂老板毛小强说。家在广西的他，来云南从事香料生意已经20多年了。可到底“实”在哪里？除了土地成本低，政策条件好，最触动他的莫过于“一对一”的帮扶政策。

“作为外乡人，刚来这里创业，想着肯定会看脸色，难办事的，可没想到他们会超过承诺。”毛小强说，创业前预想的“阻力”变成了“推力”，办起手续来不用“绕”，总是“直达目的地”。不仅如此，宜良县国土资源局干部还总是主动催着他走下一步。不但办理手续一路畅通无阻，连停水园区都会提前通知，并想办法帮他蓄水，甚至连自家孩子的入学问题都帮着给解决了。

“现在感觉自己就是‘宜良人’，这里的干部就像‘兄弟’，经常串门，有事就帮忙。”毛小强说，在这里事业有发展，心里也有归属感。这里就是他的“福田宝地”。而这福气也是“串流”的，这家企业也给当地几十个村民解决了工作。而作为“以商招商”的代表，毛小强的老板“朋友圈”，来这里看望他后，相信他这么多年的投资眼光，有的也来这里投资建厂了。

低丘缓坡试点从策划执行到全力配合，绿色通道就此打开，探索高效便捷的“并联”审批制度，优先保障、优先安排、优先审批，并通过资金支持有效缓解融资困难。如此差异化政策，缓解了项目落地难，许多项目陆续入驻，也从传统的“项目等地”转变为“地等项目”，且缓解了保护资源和保障发展的矛盾。

所谓“花香蝶自来”，当“宜良经验”成为云南低丘缓坡的亮点时，全国其他省区也来这里调研“取经”。“这其实都得益于省上‘顶层设计’的到位，云南省政府是把低丘缓坡作为‘省策’来抓的。”宜良县国土资源局谷少斌局长说。

前国土资源部部长徐绍史到云南调研时，认为加强优质耕地保护、推进工业城镇上山对云南具有特殊意义，在全国率先开辟了一条调结构、转方式，促进科学发展的新路子。云南省委、省政府是站在党和国家发展的全局思考问题，站在子孙后代可持续发展的高度思考问题，展示了广阔的胸怀和富有前瞻性、战略性和可持续性的科学的政绩观和发展观。

好政策像是“金种子”，通过云南国土人“三维一体”的灌溉，让低丘缓坡“化山为宝”。