推广

在苏联经验的影响下，人民民主专政体制下的城市居民被分为两部分：有组织的人和无组织的人。工人、机关工作者、店员、职员、教员、工商业主和学生，被编入各种各样的单位。而单位以外的家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、独立劳动者、无业及失业者被视为“城市中的大海”。据武汉市武昌1951年8月的一份统计材料显示，这部分人口超过总数的50%。而1954年的上海，这个数字是60%。

但是，在将这些人组织起来的种种可能方式中，居委会制度并非当时的唯一选择。“新中国成立初期，城市区以下是设置一级政权组织，还是建立居民自治组织，各地意见难以统一。”韩全永说。

从解放战争初期到1951年，东北、华北、中南……东北野战军（1949年春改为第4野战军）所到之处，甚至华东、西北的一些城市，全都建起了民主“街-组”体制。

北平在1949年3月，由叶剑英主持制定《关于废除伪保甲制度建立街乡政府初步草案》，规定城区过渡阶段建立区政府、街政府、闾或居民小组。而在1948年10月22日郑州解放时，中共郑州市工委废除旧的镇、保、甲组织形式，设区民主政府，辖15个街公所。石家庄和武汉也建立了街政府。

1949年4月刘少奇天津讲话要求压缩城市行政层级，“街政府”被撤销，各地出现居民行政大组、街居民代表委员会或坊人民代表会议等；只有少数城市开始萌生建立居民委员会的打算。

直至1950年3月至1951年间，除杭州、天津、上海外，河北的唐山，浙江的宁波、嘉兴、德清，福建的福州，湖南的长沙、零陵、黔阳、衡阳，广西的桂林、梧州，四川的广元等地才零零星星产生了居民委员会。

“第3野战军管辖的杭州、上海等城市，为后来的‘华东方案’提供了经验基础。”韩全永说。1952年6月，华东军政委员会召开民政工作会议，专门把建立城市居民委员会作为一项重要议题，以这两个城市为模型，拟定了《关于十万人口以上尝试建立居民委员会试行方案（草案）》。

7月下旬，试行方案在华东各城市试行。由此，韩全永将居委会的建立和推广分为三个阶段：1949年杭州孕育阶段；1952年华东区试点阶段；1954年立法以后在全国统一规范和迅速发展的阶段。

过程是曲折的。1952年，新生的居委会遇上大规模的“肃反”工作和反贪污、浪费运动。运动中，经过检举揭发和财务检查，居委会出现很多不合理“摊派”、“浪费”，甚至“个人贪污”事件。

更严重的是，在这条被誉为最基层的“统一战线”中，挖出了大量地主、特务、资本家等阶级异己分子。这一轮被复旦大学公共管理博士后郭圣莉称为“阶级净化机制”的运动，使“华东方案”的推行陷于停滞。

僵局最终通过自上而下的方式得以打破。据时任北京市市长彭真的回忆，“早在1950年代初期，有一次毛主席在天安门看游行时跟我说，要把城市里的各种人都组织起来。由于那时条件不成熟，又缺少经验，在1954年先确定在四五百户范围内建立派出所。至于居民委员会怎么搞、居民代表会怎么开，当时还未来得及深入研究。”

根据毛泽东的指示，彭真通过内务部做了深入调研，1953年，向毛泽东并中共中央递交了一份《报告》。报告建议在各城市区以下和不设区的市以下，同时建立两个组织，即“城市街道办事处”和“城市居民委员会”。

1954年12月，毛泽东签署发布经全国人大常委会第4次会议一揽子讨论通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。由此，市、区两级政府及其派出机关街道办事处和居民委员会、居民小组的双重架构正式在城市确立。