企业的嚣张折射了环保部门的尴尬。长久以来，地方政府与企业结成强有力的利益同盟，环保部门权力边缘，监管无法到位。

首任环保局长曲格平认为，我国主要领域和方面的环境与资源保护法律早已颁布，环境法规定了各级地方政府“对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但由于政府的不作为，有法不依、执法不严普遍存在，许多地方政府把这一法律责任放在一边，甚至对依法监管进行干扰。另外，环保部门的授权有限、编制过小、人员素质不能完全符合要求也造成了环境执政能力的薄弱。有专家指出，虽然我国目前已有29部环境资源的法律，但多是框架性、指导性的法律，可操作性不强，执法不到位。

在2009年初的全国环境保护会议上，周生贤痛陈，环保部门基础不牢、执法不严、能力不强、监管薄弱的问题普遍存在，有的在一些地方表现得还很突出。4月22日，在向全国人大常委会报告当前大气污染防治工作的进展情况时，周生贤表示，环保执法权威尚未有效树立，执法难的问题依然是约束中国环保事业的大问题。

从立法到执法，为什么有这么一段漫长的距离？山西省环保局局长刘向东指出其中玄机，“环保是什么呢？没有枪，没有炮，只有冲锋号，只会吆喝，它这个猫呢，是地方政府养的猫，这个猫能不能捉耗子，捉几只是由政府说了算，不是环保部门说了算。”

“一票否决”的艰难诞生

2007年的《小康》调查显示，83.4%的受访者认为应该把环保工作和政府官员的政绩挂钩。2008年的《小康》调查显示，90%的人认为绿色GDP应该公开发布以制约地方政府用环境换取GDP的冲动。

但真正将环保纳入政府官员的绩效考核标准中去，经历了漫长、艰难的博弈。

全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆先生曾介绍，1996年，时任国家主席的江泽民同志在第四次全国环境保护会议的讲话中明确提出，衡量各级领导干部的政绩应该包括环保方面的内容；1997年3月份的一次讲话中又提出对计划生育和环境保护工作都要实行党政一把手亲自抓，负总责，之后年年讲，一直讲到2002年。之后，国家主席胡锦涛在2003年、2004年的讲话再次强调环境保护工作要一把手亲自抓，负总责和“三个到位”，并要求组织部门把人口资源环境指标纳入干部考核指标。

2005年，环保总局向中组部建议把执行环保法律法规、污染排放强度和环境质量变化、公众满意度等4项环保指标列入干部考核体系，把环境保护与官员的“帽子”挂起钩。

2007年，国务院在《节能减排综合性工作方案》中明确提出把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。

从中央高层的思路，最终转化为政策，花了将近10年的时间。再从政策贯彻落实到地方，那是一个更加艰难的过程。每一个地区发展程度不同，在贯彻执行的程度上也大不相同。

早在2003年的时候，江苏省启动全面建设小康社会考核体系，其中，环境质量综合指数被确定为考核体系中4大类18项指标之一，实行“一票否决”。2007年，太湖蓝藻事件之后，这个考核标准被进一步强调。2008年，江苏省进一步明确，在考核干部发展实绩的过程中，富民指标和环保指标加在一起优先考核，提高环保指标权重，加大对环保工作成效的考核力度，在地区发展的各类评优创先中，实行环保“一票否决”。

在山东，2008年出台的《关于建立和完善党政领导班子和领导干部综合考核指标体系的意见》，第一次将经济结构优化、节能降耗明确列入了考核体系，主要考核资源利用效率、能源节约利用效果，包括万元GDP能耗降低率、万元GDP水耗降低率、规模以上工业企业万元增加值能耗三项指标。

但这些来自东部发达地区的经验在落后地区被认为不具可比性。“一些污染大户往往也是地方的支柱企业，地方政府是舍不得把企业停下来的”，一位地方官员对记者说。但他也坦言，即使在他所在的刚刚脱贫的县，领导们也天天研究科学发展观。

环保的一票否决终究是地方官员头上的达摩克斯利剑。

环保部一位官员接受《小康》记者采访时说，环保部门不再是边缘的弱势部门。真正的原因是:“老百姓的环保意识觉醒了，糊弄老百姓肯定做不到”。

环保部的“前世今生”

1973年，成立了国务院环境保护领导小组办公室。这也是我国最早的专门的环境保护机构。

1982年，国务院环境保护领导小组办公室并入新成立的城乡建设环境保护部。同年5月，为加强对环境保护工作的领导，恢复了国务院环境保护委员会，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。1987年，环境保护局改为“国家局”。

1988年5月，国务院机构改革时撤销城乡建设环境保护部，国家环境保护局从中分出，改为国务院直属机构，成为国务院综合管理环境保护的职能部门和国务院环境保护委员会的办事机构。

1998年3月，根据第九届全国人大第一次会议批准的《国务院机构改革方案》和《国务院关于机构设置的通知》，国家环境保护局改为国家环境保护总局，国务院“三定”方案明确其职能定位为执法监督，职能领域包括污染防治、生态保护、核安全监管。

2008年3月，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议的表决，国家环保总局改为国家境保护部，主要职责定位是拟定并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。