双方的初步交涉

1954年6月28日到29日，应缅甸联邦总理吴努的邀请，周恩来总理对缅甸进行首次访问。两国总理举行了会谈并发表联合声明，同意以和平共处五项原则指导处理两国之间的关系。在这次访问中，周恩来首次谈到了中缅边界问题。在使馆内，周恩来对于中国驻缅大使姚仲明说：“要清醒地估计到，两国发表和平共处五项原则的声明之后，如何先急后缓地解决一些两国关系中的实际问题，像边界问题等势将提上日程。”

周恩来要姚仲明抓紧研究，以便因势利导，避免落后于事态的发展。在周恩来首次访缅的最后一次会谈中，吴努向周恩来提出希望早日解决两国边界问题。周答复说：“希望有一点时间，把情况弄清楚后再正式商谈。”姚仲明感慨地说：“周恩来真是事事想到前面了。”

1954年12月，吴努应邀访华，两国领导人首次就边界问题全面而深入地交换意见。中缅两国总理在会谈公报中提出“在适当时机内，通过正常的外交途径”解决中缅边界问题。此后，中国政府就为解决这个问题进行必要的准备。政府各有关部门会同云南省当局，对有关的历史文献和实际情况，进行了系统的和详细的调查研究。周恩来每次出访路过缅甸，都要谈到边界问题，寻求解决问题的途径。

1955年11月，在中缅边界南段未定界的黄果园附近，两国前哨部队在大雾弥漫的情况下发生误会，双方开了枪，引起武装冲突事件。缅甸军队趁机占领了中缅北段边界的5个地方，使边疆形势一下子紧张起来。缅甸媒体诬陷中国军队入侵缅甸，美国也利用这个事件大做文章，支持马尼拉条约国进行军事演习，造成东南亚形势的紧张。

黄果园事件使中缅两国政府都感到有及早解决中缅边界问题的必要。周恩来说：“解决中缅边界问题应该加快步伐了。”后来他在同史地学家的座谈会上说：“我们社会主义国家当然不扩张，但人家不信。一些亚洲国家很担心，认为大国必然扩张。所以要用实际的行动使他们慢慢相信，争取和平共处，在10年内要努力解决同邻国的边界问题，先从缅甸开始，陆续解决，解决后他们就放心了。”

1956年初，中缅两国政府开始就边界问题进行接触。缅甸政府要求中国政府撤出“1941年线”。周恩来认为：“如果仓促从事，反而不利于问题的合理解决。”要求外交部会同云南省和中国驻缅使馆等部门，把对中缅边界的调查研究工作摆到议事日程上来，并要求他们一定要做到了如指掌，做到胸中有数。在调查研究之后，周恩来认为孤立地解决问题对于中国是不公正的。曾奉周恩来之命前往边境进行实地考察的总政治部副主任萧华得出的结论，和周恩来的意见是一致的。萧华说：“这是一条比较难于承认的线，需要研究。”

8月下旬，周恩来形成了一个同时解决南北两段问题的方案。8月25日和27日，周恩来两次会见缅甸驻华大使吴拉茂，将中国方面的方案告诉缅方。周同意成立边界问题联合委员会，表示在南段承认“1941年线”是有困难的，但是中方可以考虑把军队撤离“1941年线”以西的地区。同时周恩来要求，缅甸军队也应该从片马、岗房、古浪3个地方撤走，因为这3个地方英国文件中都承认是中国的。中方要求缅甸军队撤出1956年初在边界北段所占领的地方。周恩来强调指出：“北段的问题不是一个历史问题，而同南段一样，都是法律问题和实际问题。”

几天后，吴巴瑞回信，强调了缅甸国内存在的困难，希望中国政府能够答应他们的要求。周恩来表示要谨慎考虑，并批评了缅甸国内在黄果园事件后出现的一些错误舆论。周恩来说：“李弥的军队已经在缅甸多年，但是我们从来没有在报上说过一句伤害缅甸政府的尊严的话，这是别的国家所不会做的。”鉴于缅方坚持己见，再争论下去只能使谈判陷入僵局，周恩来决定暂时不讨论具体问题，先确定一个解决问题的原则，统一彼此的意见，为最后解决问题开拓道路。

在这段时间里，周恩来总理广泛出访。其中最有名的一次就是从1956年11月18日至翌年2月5日，周恩来率领政府代表团访问亚欧11国的一次。这次所访问的，有7个国家是民族主义国家，即柬埔寨、印度、缅甸、巴基斯坦、阿富汗、尼泊尔、锡兰（今称斯里兰卡）。