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邓聿文:政改的迫切性及路径选择

2011年03月25日 10:34
来源:财经网 作者:邓聿文

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中国总理温家宝最近在两会结束后举行的记者会回答了有关政治改革的话题。温是从四个方面阐述他对政治改革重要性的理解。一是政治体制改革与经济体制改革应该协调推进,二是政治体制改革是经济体制改革的保障,三是解决腐败的需要,四是推进收入和资源分配公平的需要。

去年以来,温在国内外多个场合呼吁推进政治改革,在中国民众尤其是知识界引起了很大反响,但现实似乎又使知识界的幻想又所破灭。客观地说,中共在最近10多年来并没有排斥政治改革的可能性,无论从党的政治报告还是政府的工作报告来看,都强调政改的重要性。从实际来看,对于中国社会发生的变化,政府也一直在努力调整自己的施政行为,创造一些形式以适应这种变化。但政改的步伐的确迈得不是很大,甚至在一些自由派人士看来在某些方面还有倒退,原因我认为在于,虽然对政改的必要性党内有一定共识,但对政改的迫切性尤其是在如何改革这一点上,也即政改要达到一个什么样的目标以及为达到该目标而采取的手段上,社会乃至执政党自身分歧很大。

要推进中国的政改,首先需要解决一个对政改迫切性的认识问题。改革30余年,中国的社会结构、经济成分、阶级基础、权益意识都已经发生了翻天覆地的变化,日益现代化,但社会的治理结构和政治控制还处于前现代化阶段,过去的政府改革基本局限于行政体制的修修补补,而政治改革需要的是在政治结构、政治参与和政治开放上出现一个质的变化。这就使得中国社会的经济发展和社会进步严重受制于政治结构的变化,两者的背离程度越来越大。政改的踯躅不前无疑会使人们至少是其中的一部分群体逐渐失去耐心,改而采用暴力去维护自身权益或者加害弱者。况且,目前还有一个很现实的参照,就是西亚、北非国家的民众抗议运动对中国国内部分民众会产生吸引力。所以,对政改执政党应该要有一种紧迫感,不能持鸵鸟态度。

至于政改所要达到的目标模式,我认为是自由民主。尽管政治民主化在不同国家的具体实现形式是不一样的,但其精神实质和内涵则相同,即自由民主,这是被人类迄今为止的民主实践证明为最好的。中国的民主实验应该以此为目标函数,无须刻意去寻找另一目标。事实上,市场经济的政治逻辑也是宪政治国、有限政府,它要求对市场中的个体产权和民主权利进行最大限度的尊重和保障。

困难的是具体路径的选择问题,也即如何将自由民主的原则和精神贯穿在政治体制的设计中,建立起配置合理的权力架构和治理结构。这是关键。为此,我认为,应该从以下几方面着手,可能代价最小成效最大。

一是从县政改革入手,改革党和政府的领导和执政方式。民主的一个具体实现形式是选举。选举的精髓在于竞选而非全民直选。就中国来说,竞选制度的建立不宜一下子全面铺开,可以把重点放在县政这一层次。因为中国的基层虽然已经普遍实现了村民和社区的自治,但受环境所限,自治水平和程度很低,生长空间非常有限,要靠它们去推动党内和社会民主,是小马拉大车,根本推不动。从省级以上高层推行竞选,一旦出现问题,影响很大,目前也不太现实。因此,从稳步推进民主计,突破口选在县级党委和政府最恰当。县级政权在中国的政权结构中处于一个承上启下的地步,作用非常重要,但由于它多为具体的行政事务,改革出现失误,相对容易控制;另外,县政直接针对民众,而当前很多群体事件和社会矛盾绝大部分都发生在县,是由县级政府的不当行为引起的,因此,人们对它变革的期望也很大。

县政改革的关键是约束县委书记的权力。中共已开始推行县委书记权力运行公开的试点。这是好的开端,下一步应推进县委书记的差额选举试点,只有这样,才能真正使得县委书记在对上负责的同时切实也对下负责。当然,在县政改革的同时,要继续完善基层民主,并在条件合适时逐步试点高层民主。

二是改革人大制度,强化人大作用。各级官员必须经人大任命才能行使权力,政府的重大事项必须向人大报告,经由人大批准才能发布和实施。另外,由于中国的立法其实是由人大常委会各专门委员会具体负责操作的,其委员组成是否具有代表性将影响立法的质量和公正,因此,还要改造人大常委会尤其是各专门委员会的委员组成,增加代表性。

三是实行政务公开,建立预算民主。公开是政治民主化的重要内容。没有公开就不可能有民主。在政务公开中,当前要重点实行预算公开,建立预算民主。因为预算关系到政府收支,而政府的一切行政,必须有钱才能运转,如果能让民众约束政府的支出行为,进而约束政府的政策选择及其他行为,那就能真正做到有效地制约和监督政府。从这个角度说,在对政府行为的各种监督中,政府预算是最重要的监督。所以,预算过程必须公开和透明,除涉及国防和国家安全的,全部预算要通过多种途径向社会公开,并接受人大的审查。

四是开放舆论,民众有自由批评政府的权利。公民不单有权自由地表达其政治见解,更可对执政党和政府的方针、政策、政治过程提出批评。各级官员不得滥用政府公权力和所谓名誉权、隐私权等限制和打压这种自由批评之权利。只有言论和批评自由,才能更好地监督政府及其官员。

五是司法独立于政府。司法作为人们权利救济和社会正义的最后保障,如果不独立,就无法发挥其监督功能,无力控制市场经济下党和政府内的权力外溢与寻租活动,也不能保障民众的权利不受侵害。所以,司法需要最大程度地独立政府,不受政府的干预。

六是大力发展民间组织,推进公民社会建设。现代社会,政府并不能代表全体公民的利益,需要发展各种非政府组织来代表各个阶层和利益群体的利益,并表达其主张。他们之间的博弈和妥协形成社会各阶层和群体都能接受的均衡利益。这其实就是公民社会的形成。为此,需要大力发展民间组织,并使民间组织不受政府干预和控制。当前重点则是扩大工会的独立性,使它真正成为包括农民工在内的广大工人的组织,更好地维护工人的利益。

  邓聿文为中央党校《学习时报》副编审  

[责任编辑:王锐园] 标签:政改 路径选择 阶级基础 
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