潘洪其

从去年11月开始，全国上百万县委书记、县纪委书记、县公安局长、县法院院长、县检察长、县国土局长等县级干部，先后到中央党校、国家行政学院等国家级干校接受培训。与以往干部培训不同，这次采取了“跨级直训”的方式，多个县级重要岗位的官员直接进京受训。（6月4日《南方周末》）

当今中国处于深刻的社会变革时期，大量利益分歧和矛盾冲突在一定区域或时段集中呈现，加上全球金融危机对中国经济增长和就业的影响，使得维护社会稳定工作面临着巨大的困难。在此背景下，县委书记、县公安局长、县法院院长等基层重要岗位的官员进京接受培训，学习如何提高执政能力和水平，正确处置突发性公共事件和群体性事件，这对于妥善协调化解社会矛盾、维护社会稳定，无疑具有迫切的现实意义。

这次全国范围内的基层官员“跨级直训”，很容易让人联想到一个多年来广为人知的现象——群众“越级上访”。两者不但在形式上比较接近，在内容上也都具有某种“向上求助”的特征。

对基层官员之所以要跨级直训，主要是因为不少地方矛盾和纠纷增多、群体性事件频发、维稳压力加大，而一些地方党委、政府等公权机关仅凭传统经验已无法妥善应对，有时甚至会激化矛盾。因而，他们需要进京学习新的治理理念和处理具体事务的技巧，以便回到地方后能学以致用。

相应地，一些群众之所以越级到省里或中央上访，主要也是由于乡镇、县市未能妥善解决群众反映的问题，令群众渐渐失去对县乡一级公权力机构的信任，转而寄希望于省里特别是中央出面。而省里和中央部门一则距离基层太远，二则办理具体事务的人手有限，于是，大多数越级上访所反映的问题，就只能由省里和中央部门批转回县市和乡镇。这些被“打”回基层的问题，如果仍然不能得到很好解决，就可能在基层形成十分尖锐的矛盾，乃至酿成群体性事件。

这样看来，县乡一级基层公权力机构在社会治理方面的低效乏力，是问题的症结所在。如果通过对基层官员的跨级直训，能大幅提高基层公权机构的执政能力，令群众反映的问题大都能在基层得到妥善解决，群众越级上访的动力将大为减弱。另一方面，如果群众的越级上访，能经由省里和中央向县乡一级公权力机构形成压力，推动这些机构厉行善政，那么县级官员大约也就无需进京接受跨级直训了。

但实际情况是，群众越级上访无非换来了省里或中央部门的一纸“批转”，所反映的问题并未得到妥善处置，久而久之矛盾反而愈加激化。既然群众越级上访的作用有限，那么，对此次县级官员进京接受直训对于改善基层社会治理的作用，也不宜做过高的估计。

笔者认为，针对上述难题，治理思路不妨从“向上求助”转向“反求诸己”。其核心是，要在完善基层社会的内部治理结构上做文章，充分挖掘基层社会的自治资源，发挥地方公权机关之间的权力制衡作用和公众权利对权力的制约作用；不断强化基层群众自治、民主选举、民主决策机制，改变“权力自上而下赋予、权力者自下而上负责”的权力授受、行使与履责链条，促使基层公权机关更多地对自己的权力来源——当地选民和公众保持敬畏，更多地对选民和公众的利益负责；并在基层社会形成稳定有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，使调处纠纷、解决矛盾真正有法可依、有章可循。

对基层社会而言，这将是一个十分艰难但不得不坚定进行的转型过程。在这个过程中，作为基层地方的国家权力机关，县乡一级人大的地位和作用至关重要。县乡一级人大一方面需要扎实推进自身改革，增强为选民代议、维护公共利益的能力，另一方面要强化自己监督“一府两院”（乡镇只有“一府”而没有“两院”）的职能，以形成“人民选举、监督（弹劾、罢免）人大代表，人大代表选举、监督（弹劾、罢免）官员”的机制，使公众可以通过人大充分表达自身诉求、维护自身权益并监督公权。

循此内生性治理思路，当基层社会逐渐建立起了良好的治理结构和政治生态，群众越级上访和县级官员进京接受直训之事都将越来越少。

（作者系《北京青年报》评论员）