日本阪神大地震-救灾、复兴的经验与教训

□ 文/刘柠

1995年1月17日凌晨5时46分，以兵库县南部的淡路岛为震中的里氏7.2级地震，是日本战后最严重的地震灾害。位于淡路岛及阪神间的兵库县周边地区遭到严重破坏，尤其是港口城市神户，几乎被摧毁。

日本在震后第一时间开始了救灾，并在其后10年的岁月中不懈地致力于灾后重建，如今的神户，可以说已然实现了创造性的复兴。但是，作为制造了6434名罹难者（失踪者3名）、43792名负伤者及逾30万名无家可归者的巨大灾难，其巨创深痛已然深深烙印于国民的心中，对救灾及复兴经验、教训的总结、反省，未曾有片刻终止。即使地震科学发达如日本，地震也是不会“预先张扬”的灾难，任何懈怠都意味着将在灾难中支付更惨痛的代价。

作为多震国家，一般来说，日本的建筑物结实、耐用，抗震系数高，但却不可一概而论：新建的现代化公共建筑，包括高层建筑，甚至超高层的摩天楼，破坏并不大；但1982年以前建造的楼宇、公寓、医院、车站等设施，坍塌、毁坏相当严重。这是由于日本在1982年修改了《建筑基准法》，建筑的设计、施工标准得到了大幅提高的缘故。

但除了现代化的多、高层公寓，日本家庭的民居多为一家一户的木结构住宅，且相当多是建筑年代久远的旧宅，有些内部结构已老朽。这类民居大量倒塌，成为最大的“杀手”。不仅如此，它还是震后火灾的“助燃剂”。木质结构、高度覆盖的煤气管道网、高密度的家电设备，是日本震灾常伴随火灾等次生灾害的诱因。

日本城市街道狭窄，社区房屋密集，一旦地震，住民的避难场所尤其重要。一般来说，公园、学校、市民广场等承担了这一功能，公立中小学和体育馆则是法律指定的“防灾避难所”。不仅震灾，洪灾、火灾时也一样。所以，日本的学校，相对来说都建在地基牢固、地势开阔的地方，且建筑标准高，很难被轻易摧毁。阪神地震时，神户市内多达345所中小学、幼儿园中，受灾总数为195所，但未发生建筑物倒毁；发生天花板塌陷、墙体开裂的教室有507间，仅占总数的6%。

由于日本地方政府享有高度的自治，震后，如果没有地方执政首长的请求，哪怕是自卫队，也不可以擅入灾区。在这方面，地方政府初期的应对并不理想，后来遭到舆论的批判。譬如震后第一时间，驻于横须贺基地的美海军第七舰队便申请军舰驶入神户港，然后以军用直升机实施伤者救援，但却被地方政府以政治等理由拒绝，而错过了最初的黄金救援时间。对法国、瑞士等国救援队的接纳，也被指责“太迟钝”。

但与之相对的，是对民间志愿活动的开放。从头一天起，平均每天有超过两万人的志愿者在灾区参与救援，3个月的时间，有近120万名志愿者活动在救灾第一线。地方政府与来自各地民间NGO组织相互接洽，制订救援方案，分配任务，救援工作组织得井然有序。在最早出现在灾区的志愿团体中，甚至有总部设在神户、在关西地区根深叶茂的黑社会组织“山口组”。非常时期，“老大”们与其他民间组织的志愿者们相安无事，为灾区百姓分发食品的场面颇令人感动。

通过地震救援活动，日本社会对NGO、志愿者的理解、认识空前深化，大震之年被称为“志愿者元年”，地震发生的日子1月17日被法定为“防灾与志愿者日”。乃至在今天，没有民间志愿者参与的公共事业，几乎是不可想象的。

与救灾相比，重建更是一项艰巨而持久的工作。用日本人的说法，前者是复旧，后者是复兴，复旧容易复兴难。因为复兴，并不仅是单纯恢复到震前的状态，而是以面向21世纪“成熟社会”的创造性复兴为目标，不亚于创建一座新城市。

为此，日本政府出台了《阪神、淡路震灾复兴计划》（“兵库凤凰涅磐计划”）的10年规划。该计划分几个步骤：1.用3年的时间完成《紧急复兴3年计划》，在基础设施、住宅、产业3个领域，恢复到震前的水平；2.继而，用两年时间实施《复兴计划推进方案》，完成各个领域的相关战略课题，达成初步复兴；3.震灾5周年时，委托国内外权威机构专家，以国际的视野和标准，“验收”从“复旧”到初步复兴的成果；4.在检讨过去5年工作的基础上，广泛听取市民意见，一边应对遗留问题，一边把救灾复兴过程中产生的一些新课题作为复兴的动力，推出旨在深度复兴的“升级版”复兴计划《后期5年推进计划》，直至全部计划完全落实。

通过如此的规划、实施，加上有效的社会监督，历经10年的重建，神户重拾福祉与尊严，成了一座更富魅力的港口城市。

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