傅蔚冈

地方政府的土地出让金使用再一次成为媒体关注的焦点。近日，国家审计署发布了对11个省区的各级政府2007年至2008年征收、管理、使用土地专项资金的情况进行审计调查的结果。审计结果显示，11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。

尽管审计出了上述问题，但在国家审计署看来，11个省区的地方各级政府的土地出让收支管理和土地开发整理工作仍“取得了较好成效”。为什么会这么认为？因为这个结果与先前调查的结果相比，已有了不少进步。国家审计署2008年公布的一份审计调查结果显示，2004年至2006年间京津渝穗等11个城市的土地出让管理存在严重问题，土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11个城市土地出让净收益总额的71.18%。

对比这两个结果不难发现，地方政府土地出让金的使用情况在2007和2008这两年间确实比之前的三年有进步。在2004到2006年，未纳入基金预算管理的土地出让金达到总额的71.18%，而在其后的两年间，未纳入管理的则只占应征收总额的20.1%。这样的进步不可谓不明显。但是在公众看来，这样的进步与土地出让金的使用问题相比，几乎可忽略不计。

土地出让金该如何使用？根据土地出让金来源的不同，法律上作了两个不同的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，新增建设用地的土地有偿使用费“百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。对于存量的建设用地，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定:“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”

国务院又是如何规定呢？2006年8月31日，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，该通知规定:“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理。”也是在2006年，国务院还下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，这个通知详细规定了土地出让收入金的使用范围，即:征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出和包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等其他支出。

由此可见，土地出让金的使用并不是没有规定，而且规定也并不是不明确。那为什么每逢审计调查，都是问题照旧？在笔者看来，地方政府（主要是行政机关）在财政问题上权力过大，是土地出让金使用方面问题频发的根本原因。

虽然法律规定地方政府的资金使用需经当地人代会审议，接受地方人大的监督，但是在实际运作过程中，地方政府除了象征性地每年一次向地方人代会报告财政预算执行情况和财政预算草案以外，地方人大再也没有任何实质性的监督政府实施公共财政的手段。不过，即便是地方政府向地方人大作了财政报告，地方政府在很多资金的使用情况上也是语焉不详。而对于那些没有纳入预算内支出的土地出让金，人大就更难施加实质性的监督了。

与地方政府在资金使用上权力过大而相伴而生的则是问责机制缺乏。近几年来，国家审计署屡次发动“审计风暴”，但每当“审计风暴”过后，相关部门的负责人并没有因为违规（或者说是违法）使用财政支出而受到处理:他们并不会因此而耽误仕途，更不要说因此而承担法律上的责任。也正是因为有这样的先例，后来者才敢在土地出让金的使用方面置国务院的规定于不顾，继续违规使用。

以上原因导致地方政府在土地出让金的使用上几乎可以随心所欲，既可将其用于国务院规定的项目，也可超越法律规定的范围，自由用于各种项目；既可用于楼堂馆所建设，还可用于增加地方政府投资的企业的注册资本，甚至还有用于职工住宅建设等项目的。

如何改变这种状况？一个可行之计是，强化地方人大对政府使用土地出让金的监督。地方政府除应依照国务院的规定设立专项基金以外，还应随时接受地方人大的监督，明确相关资金的使用情况。让土地出让金真正成为公共财政的一部分，而不是变为个别部门可以随意取用的小金库，这一点非常重要。

我们希望，今后土地出让金使用的情况报告更多应出现在地方审计部门提交给地方人大的报告中，而不是出现在国家审计署的审计调查结果中。尽管国家审计署的审计可能更加权威，但国家审计署任务繁多，不可能对每个地方都进行调查。指望由远在北京的国家审计署来调查地方的土地出让金使用情况是不可靠的，只有充分发挥地方人大的监督功能，才能从制度上杜绝土地出让金的违规使用。

以上只是从制度层面讨论了土地出让金使用失范的原因。如果从根子上追究，1994年进行分税制改革之后地方政府财权和事权不匹配，可能也是一个重要因素。经过1994年的分税制改革，中央财政收入占全国财政总收入的比重从1994年改革前的20%多攀升至50%左右，而中央财政支出占全国财政总支出的比重则基本维持在30%左右，与改革前变化不大，特别是2004年以来中央财政支出比重还有些下滑，2008年下降到了21.4%，相应的地方政府支出比重占到了70%～80%。目前事权和财权扭曲最严重的就是在省市和县乡级政府之间，这导致县乡政府或者通过卖地搞房地产来弥补资金缺口，或者通过地方投融资平台大举借债。

在这种财政体制下，地方政府乐见房地产价格上涨，从而可获得更多的土地出让金收入。在土地出让金未纳入预算内管理的时候，地方政府还可以将该部分资金挪用于各种途径。

在笔者看来，之所以会发生各种土地出让金遭挪用的现象，与有关法律对土地出让金用途方面的不当规定也有关系，如《土地管理法》规定新增建设用地的土地有偿使用费必须专项用于耕地开发。这个规定在不少地方既无实行的可能，也不必要:因为很多地方已经无地可耕，当然也就没有开发耕地的必要。而在耕地上投入过多的资金，显然不比投入到其他公共支出中更为有效率。

由此可见，要彻底纠正地方政府在土地出让金使用上的失范，当务之急是要建立公共财政体制，让地方政府的资金使用情况（并不局限于财政预算）接受地方人大的监督。同时，还有必要理顺1994年分税制改革后所带来的地方政府财权和事权不匹配的现象，通过中央政府的财政转移支付，提高地方政府在公共服务上的支出。唯有如此，土地出让金的使用乱象才可得到根除。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）