[内容提要]从住房制度改革的实践来看，目前我国尚未建立一套规范的基本住房保障制度。针对目前的现实情况，笔者认为，我们要:适度扩大住房保障范围，关注“夹心层”住房保障；建立和完善住

房保障制度的进入、退出机制；拓宽住房保障资金融资渠道；加强住房保障制度的法律保障，以期尽快建立和完善我国城市基本住房保障制度。

[关键词:住房；城市；基本住房保障制度

住房不仅是建设问题．还是怎么建、建成后给谁住、怎么住的问题。在我国快速城镇化、工业化的背景下，住房问题不仅亟待上升到国家宏观经济层面来认识．还需要通过系统合理的社会保障制度予以解决。

住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策。其目的在于保障社会成员的基本人权(生存权、居住权等)、维护社会稳定和促进社会公平。住房保障制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和；是为解决低收入家庭的住房问题而设置的社会保障性住房供给方式，是多层次住房供应体系的重要组成部分；弥补了市场经济的缺陷和不足，对市场经济中弱者和低收入者提供帮助和救济，这一制度提高了市场配置住房资源的效率，体现了社会公平和人道主义精神，是社会稳定、经济发展、社会进步的需要，是实现社会公平和社会安定的助推器。住房保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责的重要内容，也是建立城镇住房新体制的关键环节。目前，我国的房地产市场价格持续上涨，大量中低收入阶层的支付能力与适宜的住房标准价格之间存在着巨大的差距。在住房市场化、商品化的今天，政府必须进一步加强住房保障制度的建设以保障广大中低收入者的基本住房问题。建设有中国特色的住房保障制度，是困难群体参与社会再分配，享受经济增长所带来的福利增加的一种手段，对于稳定社会秩序，缩小贫富差距，体现社会公平都有很大的意义。从长期看，完善适合我国国情的住房保障制度加速中低住房市场的发展，将使中国房地产市场的繁荣局面更加合理和健全。

中国当前以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度，对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了重要作用。住房公积金制度是一种强制性的住房储蓄制度。住房公积金实行专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，具有义务性、互助性和保障性特点。经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。廉租住房是指政府向城镇最低收入居民家庭提供的基本住房保障，属于完全的政府保障性质。廉租住房制度是针对住房困难的城镇最低收入家庭实施的一种住房保障制度。目前，我国住房公积金覆盖率低，融资渠道狭窄；住房公积金监督机制缺乏，处罚力度不够。廉租房、经济适用房制度在具体执行中，也存在诸多问题，保障能力存在较大差距。比如，廉租住房制度存在覆盖面小、实施面小；各地差异较大；确定主体对象困难；资金来源不稳定等问题。从住房制度改革的实践来看，目前我国尚未建立一套规范的基本住房保障制度。基本住房保障制度不管是我们发展中国家，还是发达国家，都必须。我们发展中国家，尤其像中国社会主义发展中国家，更必须。

一、适度扩大住房保障范围，关注“夹心层”住房保障

当前我国廉租房和经济适用房制度覆盖面明显偏小，一些符合条件的最低收入家庭不能及时得到保障。因此，应较快扩大廉租房和经济适用房的覆盖范围，其中廉租房覆盖面宜逐步扩大到城镇居民的5%左右；经济适用房宜覆盖全部中低收入家庭(中等偏下收入、低收入、最低收入家庭)。随着经济发展水平提高，廉租房和经济适用房的保障水平也应该相应提高。

“夹心层”是指购买经济适用住房困难，又不符合进入政府廉租住房条件的城镇居民群体，这是一个很庞大的群体，其比例约占城镇居民的60％左右，虽然随着城镇居民生活水平的不断提高，这一群体会发生较大变化，但仍不失为城镇居民的主体。当前经济适用房绝对价格基本满足中等收入家庭和部分中低收入家庭的需求，但由于廉租房的供给只有1%左右，必然出现既不够条件租廉租房，又买不起经济适用房的“夹心层”，这一部分人只能租用经济适用房，但现行的政策并没有租用经济适用房的机制。另一方面，随着商品房价格的上涨，又将出现一批买不起商品房，但又“排不上队、抢不着号”的等待购买经济适用房的“夹心层”，住宅市场的结构性矛盾将愈加复杂化。解决城镇居民“夹心层”住房问题，应重点通过提供住房使用权的方式来解决。借鉴发达国家经验，适时推出“可支付租赁住房”，是一种切实可行的解决途径。这种方案的实施，一般需要委托有关机构(公房管理部门)或组建中低收入家庭购、租住房中心收购符合廉租住房标准、价格适中、户型较小的“二手房”和普通商品住房，以存量住房配对作为中低价位租售房源，既町向居民提供价格相对低廉的住房，又可按规定租金标准出租给廉租对象。其中，所购房屋交易主体应享受契税减免的优惠政策。尽快建立经济适用房租赁市场，加紧出台相关政策规定，积极引导合理、适度消费，形成一部分人购买、一部分人租用的经济适用房供销格局，形成合理的租售结构，满足一部分既买不起经济适用房，又不具备租用廉租房条件的居民。

任何一套体制的完善，莫不需要退出机制，资本市场如是，住宅保障体系也得如此。制度需要“亡羊补牢”，而不能“听天由命”。经济适用房应有一个科学的退出机制，才能保证资源的有效流动

性。目前的经济适用房一旦买到，就终身拥有，这样制度是不合理的。缺乏退出机制使增量经济适用房的建设成为一个无底洞。随着我国经济的持续快速发展，居民的可支配收入水平快速提高，比如，1998年第一批买经济适用房的许多年轻人现在都进入了高收入阶层，再如一些刚参加工作就购买了经济适用房的年轻人和一些新兴行业的从业人员，在不太长的时间内，收入变化可能会很大，这些人在曾经享受了国家的优惠政策，又购买了商品房，还可以将经济适用房出卖或出租进行投资，从而加剧经济适用房的供需矛盾和社会的不公平。所以经济适用房应该是可进可出的，对有限资源进行有效配置，进行一种动态的管理和分配。

经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户，享受的保障住房或者退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。住房保障资源未能用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。

因此，要尽快建立经济适用房的“退出机制”，从根本上抑制经济适用房的过度消费。各地房地产管理和社会保障部门成立专门的机构(也可成立联合机构)，对申请保障型住房居民的收入作严格的审核，在此基础上，不同的收入分别纳入不同的保障供应范围；应实行一种动态管理制度，居民收入发生变化，保障措施也相应变化。经济适用房的供应上，政府应该严格审查供应对象，可以考虑对合格的供应对象发《准购证》或《准租证》，取得《准购证》或《准租证》的家庭，可持证购买或租用一套经济适用住房。要科学划分家庭收入线标准:不同地区根据当地居民的实际收入水平，进行定量分类，同时根据当年的商品房价水平，计算经济使用房的不同层次的家庭收入线。要完善经济适用房购房人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，完善公示制度，提高工作透明度，加大违法处罚力度，建立诚信体系。经济适用房应该逐步转为政府投资为主的建设方式，住户出售经济适用房，应该统一由政府收购，形成经济适用房闭路循环的模式，切断与市场商品房交易活动之间的联系。要尽快调整政策，提高经济适用房的购买群体的限制条件，使经济适用房真正适合中低收入家庭和低收入家庭的消费。

三、拓宽住房保障资金融资渠道

建立以政府主导的住房保障制度，稳定的资金来源是关键。发达的住房金融为发达国家建设住房保障制度创造了条件。一方面，发达的住房金融为公共住房政策创造了宽松的外部环境，使住房保障制度得以在较有利的条件下实施；另一方面，发达的住房金融本身就是参与住房保障制度的重要内容。美国的住房金融事业非常完善，是以住房抵押贷款为核心的公共住房金融政策模式。住房抵押贷款是以住房这种不动产作为偿还债务的担保获得贷款的借贷行为。在美国购买住房一般首期比例为房款的20%，余下的80%运用贷款解决，还款期限最高可达40年，以15年和30年最为常见。香港则采取了由政府担保住房贷款的办法。其具体做法是政府担保机构对购房者进行资信调查、审核，然后给予最高贷款额实行担保。经此担保，购房者只需相当住房售价的5% ，就可得到银行提供的全部住房抵押贷款，这样就可大大刺激中低收入家庭的住房需求。

随着我国住房制度改革的全面推进，发展住房金融已成为启动住房消费的重要问题，关系到住房保障制度的建立。住房保障属于公共产品，其资金安排应该出自财政。而我国过去各地住房保障的支出大多偏低，尚未有稳定的财政资金预算渠道，住房保障资金供给的不稳定和数量少就从根本上决定了目前我国住房保障制度的覆盖面难以提高，导致了住房保障供给的不稳定和不可持续。

应加强财政支持力度，增强对中低收入家庭住房消费的扶持力度。财政补贴是提高中低收人人群的消费能力的重要手段。当前补贴模式分为两种，一种是对住房供给方进行补贴(俗称“砖头补贴”即把钱补贴给承建房地产商同时限制房屋销售价格)，一种是对住房需求方进行补贴(俗称“人头补贴”即直接把钱补贴给消费者，提高其购买力)。“砖头补贴”和“人头补贴”两种政策的适用前提和促进市场消费的作用不尽相同，根本区别在于政府介入住房市场的角度和政府住房补贴的侧重点有所不同。在“砖头补贴” 中，财政补贴直接投向生产者，在销售得以实现的前提下，通过生产者的供给行为间接地传递给消费者，其缺陷是:政府必须缜密安排投资计划，并对分配办法和市场流通实施严密监控，这就构成了政府对住房市场的直接干预，而政府过分介入住房市场势必有悖于住房商品化、市场化的改革目标；为使接受财政补贴的住房建设者能够按照政府规定的标准建房，政府要付出巨大的监督成本，同时，监督不力的案例也经常发生。与“砖头补贴” 相比较，“人头补贴” 是对消费者进行直接补贴，是一种更优的政策选择，其优越性在于:能够避免对住房市场的直接干预；财政补贴的作用直接到达需要补贴的人头，并全部转化为消费者的福利满足，而不会在住房建设阶段产生效益流失或被生产者所占有:政府不需要付出巨额的监督成本，提高了政府的市场调控效率；能充分地鼓励居民自置住房。我国构建市场经济条件下住房保障制度时，应考虑本国国情，审时度势，抓住机遇，注重“人头补贴” 手段的运用，设计适宜的公共住房政策模式。我国可以尝试在地方财力可承受的基础上实现砖头补贴与人头补贴的结合，并最终专向人头补贴，避免间接补贴的不必要损失，提高中低收人群体的自主选择能力。应该注意的是，人头补贴的顺利进行是以严格的资格审查为基础的，我国资格审查制度还亟待提高。

应建立规范的城市基本住房专项资金，在住房公积金增值部分、土地出让金纯收入的一定比例(目前要求为5%)以外，还应该规定由相应级别的财政预算保底。同时，结合中国的实际情况，可以考虑建立支持中低收入居民购房的抵押贷款担保制度。从其他国家的实践看，由政府出资组建住房贷款担保公司，给符合条件的居民提供住房贷款担保，不仅可以降低首付比例(首付比例可以降低到10％以下)，而且可以大幅度降低贷款利率(利率可以为同时期一般贷款利率的一半)、可以大大提高居民购房的能力。目前，我国部分城市也建立了住房贷款担保公司，但由于缺乏政策定位，还没有能够发挥政策金融的作用。国家可以在借鉴国外经验基础上，明确其市场定位，增加政策扶持力度。

可以考虑建立专门的住宅政策性银行，集中各类政策性资金，用于支持公共住宅建设。除了政府财政注资、允许发行住宅储蓄债券之外，还可以通过法规形式把各类公共住宅出租出售收入、地方土地出让金的固定比例，用于增加住宅政策性银行资金。在对住宅供给的金融支持方面，既可以对地方廉租房等公共住宅建设提供优惠贷款支持，也可对符合条件的个人自建住宅予以融资便利。除了财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制外，可鼓励民营房地产企业参与建设廉租住房，这在香港、新加坡等房地产较为成熟的地区已经有过很多的成功案例。

另外，要想方设法创新金融服务，为群众购房融资提供方便。目前群众购房融资主要通过公积金贷款和商业按揭贷款两个途径，贷款额度依据的是收入水平和年龄，存在着制度上的“嫌贫爱富”倾向，中低收入家庭和年龄较大人群购房时无法得到大额贷款。为了解决这个问题，可利用现有金融机构和有些金融企业转轨之机，组建住房信贷银行，创建先存后贷、以存定贷的住房信贷制度，并积极探索与住房公积金、商业按揭贷款相结合的多元化融资产品，主要为中低收入者购买90平方米以下住房提供贷款。可以利用基金形式。例如成立专门的廉租房信托投资基金，以未来的出租收入作为现金流保障。可以允许合适的信托公司开展公共住宅信托业务，以公共住宅出租出售收入为收益保障，既为广大投资者提供一个风险较小、收益稳定的投资品种，也能为公共住宅建设聚集广泛的社会资金。可以考虑利用资产证券化，包括对公共住宅建设贷款的证券化、对中低收入者的政策性住房抵押贷款的证券化等，充分发挥住房金融的支持作用，使更多需要帮助的人享受到最大限度的资金支持。

住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。发达国家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，反映在不同时期的住房法规中。这些国家根据不同历史阶段的各自国情，有针对性地通过

法律明确了发展住房保障制度的目标，并随社会经济的发展和宏观政策的变更而适时调整，使住房保障制度不断得到完善。而不同形式的法律法规在建设住房保障制度方面起到了不可替代的作用，为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。

在住房保障方面，美国最具特色的是通过立法保障来实施各项措施。为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，美国在20世纪30年代，颁布实施了《住房法》。而后先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定，对住房保障政策的制定实施提供制度保证。其中《住房法》，规定要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划；《国民住宅法》要求由政府提供低息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅；《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房。美国家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者，均可以申请住房补贴。新加坡20世纪60年代公布并实施了《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立了专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理的职能，同时政府还颁布了许多相关的条例，比如《建屋局法》、《特别物产法》等，通过立法确定了解决居民住房问题的大政方针，为“居者有其屋”目标的实现提供了法律基石。第二次世界大战后，日本住宅短缺达420万户，约2000万人无房可住，占到当时总人口的1/4。日本政府为了缓解住宅短缺问题，先后于1950年制定了《住宅金融公库法》、1951年制定了《公营住宅法》、1955年制定了《日本住宅公团法》。此后日本政府又陆续地制定了一系列相关法规，通过建立健全住宅消费保障的法规，使得日本住房保障制度逐步走向正轨，不同程度地满足了不同阶层的住房需要。我国在上个世纪80年代末就已提出制订《住宅法》，但由于当时房改工作尚未尘埃落定，立法条件暂不具备。城市基本住房保障制度是我国住房制度的一个重要组成部分，涉及众多城镇居民家庭的基本生活条件保障，应该以立法的形式确立其地位，规范其运作，也增强对各级政府的约束。因此，我国应尽快出台相关法规，为住房保障政策实施提供法律支持。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等，待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。《住宅法》对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色，对住房制度改革的目标和行为进行规范和监督，使得住房保障制度具有刚性，确保其运作目标得以逐步实现。从长期看，一部立法层面较高的《住宅法》出台，不仅是住房保障的客观要求，也是住房市场持续、稳定、健康发展的要求。

参考文献

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[作者简介]:陈柳钦（1969-），男，湖南邵东县人，天津社会科学院城市经济研究所教授，兼哈尔滨商业大学国际经济与贸易研究所研究员、经济学院教授，哈尔滨理工大学客座教授，天津理工大学经济管理学院硕士研究生导师，湖南科技大学商学院教授，广西民族大学教授，黑龙江省市场学会常务理事，中国市场学会理事，中国商业经济学会商业经济应用与管理研究分会常务理事，湖南省邵阳市专家顾问委员会委员，天津市政府决策咨询专家库专家。研究方向:产业经济、城市经济。

[作者联系地址:天津市河西区黑牛城道纪发大厦1-205#（300061）陈柳钦收，联系电话为:022—23940580，13174885276。]