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善后“惯例”:30起特大事故完整公布遇难者名单仅3例

2011年08月05日 11:35
来源:南方周末 作者:方可成

2011年7月28日,国务院总理温家宝在“7·23”甬温线铁路交通事故现场献花致哀。该事故的善后问题,牵动人心。 (新华社记者黄敬文/图)

铁路运输事故的法定赔偿金额上限是17.2万,但铁路运输企业与旅客可以书面约定高于此限额。但具体如何约定,就只能依靠铁路局与遇难者家属之间的博弈,而类似博弈自有一套惯常做法。

诸如早出殡多给奖励,遗体分散存放,遇难家属分散居住等做法都在各种事故中被反复提及,相关经验介绍文章称这样“避免了家属间相互聚集、串联、攀比”。

惯例也并非一成不变。在此次甬温线动车追尾事故中,国务院调查组详细成员名单的公布就不同以往;而总理温家宝现身特大事故现场,向遇难者家属鞠躬,亦属罕见。

事故的发生仿佛按下了一枚启动按钮,从悲剧降临的那一刻起,政府的一整套善后机制便开始轰然运转。十几天前发生的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故亦不例外。

南方周末记者依据公开信息整理统计近几年来的“特别重大事故”(即30人以上死亡,或100人以上重伤,或造成1亿元以上直接经济损失的事故)善后工作发现,政府部门有一套长久以来的事故后续处理“惯例”。

在业已形成规律的事故后续处理模式中,到场官员、动员模式、权责界限、现场搜救、治疗伤员、安抚家属、商议赔偿、事故调查问责……一切步骤均在按照惯例运行,少有例外。这些惯例中,有的可以寻找到法律法规或政府文件为依据,有的则只能通过统计,分析总结其规律。

不过惯例也并非一成不变。例如,在此次甬温线动车追尾事故中,国务院调查组详细成员名单的公布就不同往常;而总理温家宝现身特大事故现场,向遇难者家属鞠躬,亦属罕见。

遇难者名单:较少公布

按照惯例,事故发生后,“紧急赶赴现场”的官员级别往往反映了事故的严重程度。

在特别重大事故中,出现在现场的最高级别官员往往是分管安全生产、交通运输等工作的副总理。从程序上说,他是受中共中央总书记和国务院总理的委派而至。在本届政府中,担当此职的是中央政治局委员、国务院副总理张德江。

部分情况下,受委派到现场的是身为国务委员的国务院秘书长。2009年和2010年,河南平顶山先后发生两次矿难,死亡人数分别是76人和49人,抵达现场的最高级别官员分别是副总理张德江和国务院秘书长马凯,至于其间区别,可能是因为人数不同。而马凯的前任华建敏也曾赴凤凰塌桥事故等现场指导抢险救援。

只有在极个别情况下,总理才会亲自来到事故现场,此次动车追尾事故即是一例。在此之前,总理温家宝虽常常奔波在救灾第一线,但那些场合往往是重大自然灾害,而非安全事故。

同时出现在特大事故救援现场的高官还有事发地的省级党政高官,安监总局高官,以及与事故相关的国务院部委高官。例如,2007年凤凰塌桥事故发生后,交通部部长李盛霖赶赴现场;而一般特大事故类型的矿难发生后,国家煤监局局长赵铁锤则是必定出现在现场的官员。

随后展开的搜救上,一些做法,亦是惯例。

此次甬温线动车事故经过抢险救援,事发30小时后,该路段即恢复通车,但这并不算快的——2008年胶济铁路特大事故发生后,恢复通车仅用了22个小时,而2010年沪昆铁路脱轨事故恢复通车则只用了19个小时。

在2006年颁布的《国家处置铁路行车事故应急预案》中,“分秒必争,快速抢通线路”和“最大程度地减少行车事故造成的人员伤亡和财产损失”一样,都是属于“工作原则”之一。

根据上述法规,“繁忙干线中断行车48小时以上”和“造成30人以上死亡”的事故属于同一等级,都是“特别重大行车事故”。由此则可知道铁道部对“迅速通车”的急迫缘由。

而在矿难等其他类型的事故中,则少有救援时间上的压力,搜救时间普遍较长。比如,2010年的河南平禹矿难搜救了72小时。

但搜救完成后,遇难人员的名单却少有公布。根据南方周末记者的统计,2008年以来发生的30余起特大事故中,公布了完整遇难者名单的仅有伊春空难、“9·3”长春绕城高速特大交通事故和甬温线动车事故三例。

胶济铁路事故和深圳“舞王”大火发生后,官方均只公布了第一批遇难者名单,再无后续。而在王家岭矿难和上海大火后,官方以“尊重部分遇难人员家属意见”为由,没有选择公开名单。

遇难者名单公布乏力只是一个缩影,种种已有事实表明,在特大事故发生后的信息公开方面,官方尚未探索出成熟的应对机制。

“信息的发布、新闻发言人的表达等都存在一定问题,使得民众产生了抵触情绪。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说,“在赞扬时大张旗鼓,在负面消息面前躲躲闪闪,这会使得公众在情绪上产生强烈不满。”

赔偿谈判:“讨价还价”的政府逻辑

从17.2万,到50万,再到91.5万,甬温线动车事故的遇难人员赔偿救助标准在几天之内完成了“三级跳”。以至于有遇难者家属在总理温家宝前来探望时抱怨:“买大白菜啊?在这儿讨价还价!”这段话在中央人民广播电台被播出。

其实,“讨价还价”的博弈正是特大事故善后处理中的常见现象。

一个重要的原因是,现行法规确定的赔偿标准过低,无法直接适用,往往需要再三谈判才能就赔偿金额达成协议。

就空难来说,根据2006年施行的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》,对每名旅客的赔偿责任限额为人民币40万元。但这个数字依然显得不够,于是在伊春空难的赔偿中,又在这个基础上计入了2006年以来全国城镇居民人均可支配收入的累计增长幅度,以及给亲属的生活费补贴和抚慰金等,最终赔偿额达到了每名遇难者96万元人民币。

而铁路事故的赔付则少得多。以此次动车事故为例,最初的17.2万标准是这样计算出来的:铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿责任限额人民币15万元,加每名铁路旅客自带行李损失的赔偿责任限额人民币2000元,再加2万元的最高保险金。这三个数字的依据是《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》和《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。

不过铁路运输事故的赔偿金额也可以在17.2万元的基础上增加,根据规定,“铁路运输企业与铁路旅客可以书面约定高于前款规定的赔偿责任限额。”

但具体如何约定,只能依靠责任方与遇难者家属之间的博弈。《三联生活周刊》的报道中提到,此次甬温线动车事故中,铁路部门对一位遇难者家属曾试探性地说出了17.2万元的数字,遭家属起身离场;而第二次报出50万的数字后,因为无法回答家属困惑,被扔了矿泉水瓶。

纵观近年来发生的特大事故善后处理,政府往往以一个工作组对一名遇难者家属的形式展开谈判。而事发地的地方政府往往是善后的主体,部委多是次要位置。

就算在这次甬温线动车事故中,死难者家属也是由一个“5+1”的小组对接——5位当地政府官员与1位铁路部门代表。上述《三联生活周刊》的报道说,铁路部门的代表“没透露自己的名字,手机号都不留下,因为家属的所有要求都由善后小组里一位当地政府的工作人员充当联络员”。

[责任编辑:PN030] 标签:惯例 事故善后 王家岭
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