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法制日报:高铁事故剑指政企不分痼疾

2011年08月03日 09:19
来源:法制日报

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在深入转型发展的改革开放新时期和时间并不充裕的战略机遇期,铁路系统唯有深化改革,按照市场经济和民主法治的要求认真实行政企分开、依法运营、有效监管,我国铁路事业才能走上科学安全稳健发展的道路。简言之,认真改革是铁路系统的唯一出路,政企分开是铁路事业发展的硬道理和基本路向

□莫于川

“7·23”甬温线特别重大事故的发生和处置失当,震惊国人、刺痛民心、举国关注,人们对此已经作了很多的分析讨论。

笔者在此指出一点:我国铁路系统政企不分的痼疾,是导致此次事故发生和处置失当的一个深层原因。在国内交通格局中处于“铁老大”地位的铁路系统,日益暴露出政企不分的诸多弊端,包括在铁路交通事故处置工作中的诸多弊端。这主要表现在三个方面:

组织目标方面的矛盾:

要安全还是要速度

温家宝总理在“7·23”甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时强调:不要忘记这起事故,不要忘记在这起事故中死难的人,它让我们更警醒地认识到,发展和建设都是为了人民,最重要的是人的生命安全,政府最大的责任就是保护人的生命安全;高铁建设中要更加重视安全度,实现速度、质量、效益和安全的统一,把安全放在第一位。

但是,存在政企合一痼疾的铁路系统近年来的做法表明,铁路建设速度实际上是其第一位的政绩和利益追求,铁路建设质量却有意无意地被忽略:铁路建设投资可以花掉我国用于抵御金融危机冲击的四万亿元救市资金的三分之一以上来博得世界第一的政绩工程,高铁增速可以采取大跃进、放卫星、超常提速追求政绩的做法用6年走完那些发达国家走了60年的路程,内部人控制公司“自主创新”的铁路运行调度系统软件在争议和故障甚多的情况下仍迅即全线采用。

但是,建设质量、外部效应、运行成本问题却日益增多和严重:今年6月30日开通的京沪高铁耗时两年多即告建成,建设速度不可谓不快,但据媒体报道,从7月10日到14日,四天发生四次故障,其中三起事故系雷电导致供电系统失效。这样严重的质量和安全问题,不是真正的独立监管机构与真正的市场经济主体能够配合出来的,而是源于政企不分、频出怪象、走入怪圈的铁路系统的体制矛盾。

行为选择方面的矛盾:

先救人还是先通车

“7·23”甬温线特别重大事故应急救援中,铁路部门匆忙掩埋车体、不惜改变现场、抓紧赔钱了事、急于通车立功的做法,特别是特警消防官兵坚持努力从“无生命迹象”的车厢中搜救出小女孩伊伊的“奇迹”发生后,引起了对铁路系统某些机构和人士的说法、做法的广泛批评和巨大争议。以至于温家宝总理7月28日在甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时特意指出:在事故发生以后,胡锦涛主席当即指示要把抢救人命放在第一位,我得到这个消息立即给铁道部负责人打电话,只说了“救人”两个字;事故处置的最大原则就是救人,千方百计救人,还是那句老话,只要有一线希望,就要尽百倍的努力,铁道部门有关方面是否做到了这一点,要给群众实事求是的回答。温总理还指出:事故善后处置一定要人性化,给予合情合理的赔偿,包括对遗物的处理,目的是为了让死者安息,让生者得到慰藉。众所周知,在温总理亲赴温州视察和发表上述讲话之后,此次事故调查和善后工作迅即有了显著的调整和变化。

铁路交通事故发生后要设法尽快恢复通车,这是不言而喻的道理,但如果我们不仅仅站在铁路企业追求经济利益和平息社会怨气、转移公众视线的角度看问题,那就应当知晓恢复通车是有前提的,这就是以人为本、尊重生命的宪法原则和立法精神。

2004年修宪时把“国家尊重和保障人权”载入宪法之后,我国在立法和行政立法上已静悄悄地发生着许多富有人本精神和法治意义的变化。2007年9月1日起施行的行政法规《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第19条规定:“事故造成中断铁路行车的,铁路运输企业应当立即组织抢修,尽快恢复铁路正常行车;必要时,铁路运输调度指挥部门应当调整运输径路,减少事故影响。”这里所说的“必要时”,当然包括了特殊情况下为抢救人的生命,暂时无法恢复铁路正常行车,而通过调整运输径路来转移乘客流量、减少事故影响的情形。

与上述行政法规同日起施行的部门规章《铁路交通事故应急救援规则》第3条规定:“事故应急救援工作应当遵循‘以人为本、逐级负责、应急有备、处置高效’的原则。”在这个原则体系中,第一位的是以人为本,事故应急救援工作应以人的生命和健康为先,也即救人为先,尽管也需要“高效的处置”。该部门规章第36条还规定:事故救援完毕后,应当对现场进行全面检查清理,进一步确认无伤亡人员遗留,确认具备开通条件后恢复正常行车。

但是,在“7·23”甬温线特别重大事故的应急救援工作中,对事故现场遇难者和幸存者的搜救时间过短,在没有对伤员、遗体和遗物进行彻底检查清理前就猝然宣布搜救工作结束,必然会增加伤员遇难、遗体和遗物受损的可能性。从这次“7·23”甬温线特别重大事故应急救援中一些令人匪夷所思、疑虑重重的做法来看,可以说进一步暴露出铁路系统政企不分的痼疾,具体表现为价值导向、行为选择、绩效评价等方面的多重矛盾。政企不分的铁路部门在既要政绩又要利润的利益驱动机制下,存在着以人为本与以利润为本的极大张力,行政伦理或者企业良心难以得到保持和展现。铁路建设和应急救援究竟应当先救人还是先通车?究竟是为了公众还是为了工程?究竟是看重兼顾社会责任还是仅仅盯着企业利润?这些常识问题竟然都成了困扰人们的疑难问题,实在令人深感悲哀。

依法监管方面的矛盾:

算“公务”还是算“家务”

承担监管职能的行政机关对于有关的公民和组织依法进行监督管理和提供服务,这原本是非常自然的事情,是建设法治政府和服务型政府的必然要求,但将其放到政企不分的铁路系统,事情就复杂起来,很难依法进行有效监管。

事实上,“7·23”甬温线特别重大事故发生一天之后,铁道部就宣布再次发起一场持续两个月的内部整改式的安全生产大检查,可是这种做法会有什么效果呢?实际上,从2008年到2011年,几乎每年铁路系统都要进行内部整改式的安全大检查,但还是发生了“7·23”甬温线动车追尾事故。这种内部监督的失控和失效,大大消解了现有问责机制的监督功能,凸显了加强外部监督的必要性。换言之,必须通过体制和机制改革,实现政企分开,使得依法监管得以由“家务活动”变成“公务活动”,那种藐视法律规定和法定职责的现象才能从根本上得到纠正。

记得二十多年前,在学界和实务界认真讨论经济体制改革成果如何巩固、经济体制改革如何深化之际,曾有专家型的高级领导干部发表过一篇文章,题目叫做《政企分开!政企分开!政企分开!》,我认为这题目很有见地。在深入转型发展的改革开放新时期和时间并不充裕的战略机遇期,铁路系统唯有深化改革,按照市场经济和民主法治的要求认真实行政企分开、依法运营、有效监管,我国铁路事业才能走上科学安全稳健发展的道路,那种强调“铁路特殊、风险太大、不能改革”的观点是站不住脚的。简言之,认真改革是铁路系统的唯一出路,政企分开是铁路事业发展的硬道理和基本路向。

 
[责任编辑:PN029] 标签:铁路系统 事故处置 7·23 
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