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媒体揭河南平坟背后土地账:政府可获利百亿元

2012年12月18日 09:57
来源:法制网 作者:左林

土地饥渴

与平坟“大跃进”并行的另一条线索是,身为保粮大省的河南,正急于摆脱城镇化和工业化落后的境况。

河南的粮食总产量占到全国的十分之一,其中小麦超过四分之一。按照“十二五”规划,至2020年,中国粮食产量需要增加1000亿斤,分配给河南的增产任务就达到300亿斤。一直以来,中央给河南的“保耕地”压力从未放松。根据河南官方提供的数据,截至2011年底,该省耕地面积为1.22亿亩,比国家下达的保有量指标高出366万亩。

经济发展,也是保粮大省的渴望。直至2010年,河南城镇化率只有37.7%,远低于全国49.68%的平均水平,居全国倒数第五位。城镇化发展需要土地,尤其是可做工业、房地产开发的建设用地。

河南地处中原,多年来耕地已被深度开发,未垦耕地储备几乎殆尽。出于保粮考虑,近年来,中央批给河南的新增建设用地指标每年只有25万亩左右,而根据河南自身的建设规划,其每年土地指标缺口在50万亩以上。

“传统的土地复垦、土地整理在河南已空间不大,农民‘上楼腾地’是最有可行性的。”河南国土系统一基层官员表示。

2009年,《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法》实施。这份文件明确,县域之内,将农村集体建设用地复垦为耕地的,可置换同等面积建设用地指标。

农民宅基地无疑是农村集体建设用地中最大一块可利用资源。在“增减挂钩”政策下,“新型社区”建设在河南大规模铺开,即将若干行政村合并为社区,新建楼房,原宅基地复垦,置换建设用地指标。

按照河南省描绘的蓝图,未来,“新型社区”要将全省6000万农民囊括。从2009年至今,全省开工建设的“新型社区”已超过2000个。

但是这些“新型社区”普遍面临建设资金不足的困境。河南省委农村工作办有关人士计算,每5000人的社区,其基础设施建设资金需要2000万元,这部分由财政埋单,为此,河南省财政百般腾挪。据上述人士透露,中央下拨的支农专项资金甚至也被挪用,投入“新型社区”建设。

此外,按照政策,“新型社区”的房屋建设资金财政并不负担,由农村集体筹措,或引入外部投资。但是,由于政策严控出资人新建可对外出售的“小产权房”,在大多数县乡,投资者兴趣缺乏。上述人士测算,要完成河南省的“新型社区”建设计划,资金缺口达数百亿元。

同时,“新型社区”建设在推广中带有强制性,大量农民“被上楼”,也引发抵制。这场运动中,基层政府获得建设用地指标,通过招拍挂即可获得巨额土地收益,但对农民来说,自己腾退宅基地,还需自行出资购买新房,且不能分享变为建设用地的土地收益,并不具有吸引力。整体而言,“新型社区”建设推广并不顺利。

按照河南官方发布的数据,截至目前,已“初步建成新型社区近300个”,但多位知情人士估算,实际数目远少于此。“只有几个样板项目做得比较好。”一不愿具名的河南学者说。

12月3日,《中原经济区发展规划》发布,以河南为主体,延及周边省市,希望加快新型工业化、城镇化进程。该规划被河南上下视为机遇,多场围绕规划的招商引资大会已经召开。

作为对中原经济区的支持政策,2011年9月,国务院发布支持河南省加快建设中原经济区的指导意见,允许河南探索开展“人地挂钩”政策试点。

比起过去只能在县域内进行“增减挂钩”,新政最大的突破在于,允许新增建设用地指标的跨县流转。在周口等以农业为主的城市,工业项目少,土地价格偏低,有了“人地挂钩”政策后,其腾出的指标可以转卖给郑州等大城市。“我们都盼着‘人地挂钩’赶快出实施细则,赶快落实。”周口市一名官员表示。

土地的价值将被激活,对土地的饥渴继续发酵。在“新型社区”建设进展不顺之时,地方政府在平坟中看到了“机会”。

坟地腾挪算盘

周口地处黄淮平原腹地,辖区内耕地1293万亩,拥有1200余万人口。这里也是全国重要的大型商品粮生产基地,粮食产量占河南省七分之一,居省内首位,油料产量占全省三分之一。但是,周口经济发展在省内相对落后,近年引进的鞋城等产业项目效益不佳。

2009年“增减挂钩”政策实施后,周口全市申报的“新型社区”建设项目超过100个,得到批准的有26个,待全部项目完成后,可得新增建设用地指标数百公顷。但与省内其他地方一样,受困于资金和民意,“新型社区”建设在周口进展缓慢,目前开工的仅有宁平村等少数几处。

一直以来,中央批给河南的新增建设用地指标中的大多数,被郑州等大城市瓜分,无法到达基层。而“增减挂钩”“人地挂钩”等政策,则使得县级政府也有可能成为土地财富的分享者。

11月,周口市宣布,全市已平迁200多万座坟墓,复种耕地近3万亩。周口市一下辖县负责人表示,该县平坟所增的3000多亩地,已经作为“新增耕地”呈交周口市,由其统一向河南省国土资源厅申请“增减挂钩”指标。周口市国土资源局人士亦确认这一信息。

但实际上,外界普遍怀疑,周口市上报的3万亩平坟“成绩”掺水。有学者估计,200万座坟墓,以平均每座坟2平方米计算,其占地面积尚不足1万亩。

更重要的是,在周口市,80%以上的坟地散落在田间地头,其面积本就计算在原耕地面积中,即使复耕,只能算作增加有效耕地面积,不应属于“新增耕地”,也并不符合“增减挂钩”的条件。周口市国土资源局人士亦承认,该市仅有不足20%的坟地连片,只有这部分坟地,在土地性质中被划分为“特殊用地”,平坟复耕后,符合“增减挂钩”条件。

“现在全都作为新增耕地上报省国土厅了,但不知是否会得到批准。”上述周口市国土局人士称,基层都对此抱有希望,“多少批一些也是好的。”

如果平坟腾出的土地能顺利转化为建设用地指标,将是一笔巨大的财富。周口市近年建设用地拍卖,按土地区位不同,每亩价格在数十万元到百万元之间,新增3万亩指标,其总价值将以百亿元计,而周口市2011年全市一般预算收入仅为48.7亿元。

由平坟带动的“增减挂钩”最后是否能落实,土地财富能实现几多,目前尚无定论,但与“新型社区”建设如出一辙的是,基层政府可能得到巨额土地增值收益,农民却无法分享。在此次河南平坟中,周口市出台政策称,每平坟一座,财政奖励个人300元。但《财经》记者在对扶沟县等地的走访中发现,多位农民表示并未收到奖金,而将亲人骨灰移到政府公益性公墓后,尚需支付费用3000多元。

【作者:《财经》记者左林】

[责任编辑:PN010] 标签:新型社区 平原农区 招拍挂
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