《人民调解法》的立法旅程

本刊记者/李秀平

这是一部既关涉万户千家的幸福，又涉及社会和谐的法律。这部法律的起草工作至少涉及8项重大制度设计。

背景:480万个“新老娘舅”

2010年1月下旬的一天，英国BBC记者在上海一家电视台《新老娘舅》节目的现场架起了采访设备。一位刚刚从节目中“走下来”的中年女士，成了这家著名广播公司的采访对象。

这位深受观众喜爱的女子名叫柏万青，她既是一名人大代表，又是一位人民调解员。在由上海市司法局参与创办的《新老娘舅》节目中，她和上海市的一批人民调解员以“新娘舅”或“老娘舅”的身份，在电视上完成调解工作。

目前，全国有480万个“柏万青”，活跃在化解民间纠纷的第一线。越来越多的退休法官、检察官、警官、律师、公证员、基层法律服务工作者等法律专业人士加入人民调解员行列。

在这些默默植根于中国社会角角落落的人民调解员将千千万万“干戈”化作“玉帛”的同时，作为我国一项独特的法律制度，人民调解制度的建设也不断推进。

自八届人大开始到十一届人大，每一次会议都有相当数量的人大代表或者代表团就人民调解工作立法提出议案，全国政协委员们也多次提出立法建议。

对人民调解立法，全国人大、全国政协和国务院法制办都给予了“充分肯定和支持”。2009年，《人民调解法》被列入了全国人大立法规划。在立法者经过大量调研等工作的基础上，《人民调解法(草案送审稿)》的起草工作已经完成，有望于2010年上半年提交全国人大审议。全国人大内司委主任委员黄镇东在上海调研时指出，希望有关方面加快人民调解立法进程，力争在2010年年底前完成立法。

“和稀泥”已难化解纷争

● 一方面是制订于20年前的《人民调解委员会组织条例》已不能满足新形势下人民调解工作的需要；另一方面是一系列新规定和人民调解工作改革创新的成果，需要一部专门的法律加以吸收和确认。

在官司如潮水一般涌进法院而被称为“诉讼爆炸”之前，数量也许更为庞大的民间纷争已被人民调解员化解。这是随着财富数量和形式的增加利益之争也在增加的结果，也是20多年的普法活动使公众的“权利意识”增强的结果。

在司法部基层司司长王珏看来，广大人民群众的“法律意识得到了大幅度提高，对自身合法权益的保护、对纠纷的依法解决等观念逐渐得以树立”。这位长期从事人民调解指导工作的官员发现，呈“多发趋势”的矛盾纠纷所“涉及的领域越来越宽，内容越来越复杂，专业性越来越强”，对调解员的素质要求也越来越高，“仅仅依靠传统的‘和稀泥’式的调解方法有时难以有效化解纠纷”。

人民调解工作，因而跃升到了“依法调解、法理结合”的高度。

在上述背景下，一部全面规范与引领人民调解工作的法律就显得十分重要。

虽然现行的《宪法》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》等法律，都对人民调解制度做了规定，但是人民调解至今没有一部专门的法律，而制订于20年前的《人民调解委员会组织条例》已不能满足新形势下人民调解工作的需要。

据王珏介绍，颁布并实施于1989年的《人民调解委员会组织条例》，对规范和推动人民调解工作的快速发展发挥了积极作用。但是，随着改革开放的深化和民主法制建设的健全，人民调解工作在组织形式、工作范围、协议效力等方面都发生了很大变化。

为了应对新的变化，2002年以来，“中办”、“国办”转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作若干规定》、《最高人民法院、司法部关于加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》和《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》等文件相继出台，对人民调解工作作出了新的规定。

除这些新的规定需要一部专门的法律加以吸收之外，20多年间产生的“许多新的做法和经验”作为人民调解工作改革创新的成果，也需要用专门法的形式加以确认。

这部“专门法”，就是正在制订中的《人民调解法》。