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中联办官员:香港对特首没有最后的罢免、弹劾权

2013年10月31日 13:23
来源:凤凰卫视

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中联办宣传文体部部长郝铁川在报章撰文,他说,香港的政治体制,并不是美式三权分立下的行政主导,否则就不符合基本法规定。

郝铁川在文章中指出,基本法规定行政长官高居于立法会和法院之上,直接对中央政府负责,执行中央的指令。如果将香港政治体制说成是三权分立下的行政主导,就等于说中央政府对行政长官下达的指令,要受立法会和法院的制衡,显然不符合基本法规定。他表示,行政长官保留港督的权力,包括权力都来源于中央政权授予,香港对他们没有最后的罢免权、弹劾权。

凤凰卫视综合报道

以下为郝铁川在《明报》刊登的文章全文:

郝铁川:香港不是美式三权分立下的行政主导

我在2013年8月31日的《明报》发表《为什么说香港政治体制不是三权分立》之后,一位朋友在其专栏文章中回应,香港政治体制是“行政主导”不错,但它是“三权分立下的行政主导”。对此我不敢苟同,因为这不符合香港《基本法》的规定。关于这一点,宋小庄博士在其博士论文《论“一国两制”下中央和特区的关系》(中国人民大学出版社出版)早有所论。本文综合前人研究成果,间附己见,陈述于下。 

第一,因为《基本法》规定行政长官可以高居于立法会和法院之上直接对中央人民政府负责。根据《基本法》的规定,行政长官直辖于中央人民政府,对中央政府负责,执行中央人民政府就《基本法》规定的有关事务发出的指令;代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务。但香港立法会和法院并不直辖于全国人大常委会、中央人民政府、国家最高人民法院等,如果将香港政治体制说成是三权分立下的行政主导,那就等于说中央人民政府对行政长官下达的指令还要受香港立法会和法院的制衡,显然这不符合《基本法》关于行政长官直辖于中央人民政府、对中央人民政府负责的含义。

第二,三权分立下的三权是三个平行主体之间的制衡关系,但香港的三权不是平行主体之间的关系。行政长官不仅要对中央人民政府直接负责,而香港立法会虽不直辖于全国人大常委会,但全国人大常委会对立法会通过的法律拥有备案审查权、发回权等监督权;特区法院虽不直辖于全国人大常委会,但全国人大常委会对特区法院对《基本法》的解释也拥有审查权,特区法院对全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关作出的国家行为没有管辖权。因此这三者无法构成平行主体而开展互相制衡。

三权分立体制被邓小平先生否定

曾任基本法起草委员会秘书长李后在他的《百年屈辱史的终结——香港问题始末》(中央文献出版社出版)一书中详细介绍了当年《基本法》起草期间关于三权分立体制怎样被邓小平先生所否定的过程。他说,在行政机关与立法机关的关系方面,香港委员中多数人主张三权分立,行政主导;少数人(李柱铭、司徒华)主张三权分立,立法主导。1987年4月,邓小平在会见参加基本法起草委员会第四次全体会议的起草委员时,批评了“三权分立”的提法。他指出,香港的制度“不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜”。在邓小平讲话的第二天,专题小组负责人对香港记者作了解释,说:“小组较早时确定的政治体制,不是真正的三权分立,只是指司法独立,行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名词,就借用了三权分立一词。”从此以后,起草委员会及有关专题小组即不再用三权分立的说法。

在《基本法》起草期间,1987年7月英方向中方提交了《有关衔接的问题:行政机关和立法机关》的文件,并附:行政长官、行政机关、立法机关3份纪要。文件提出,“应由一个强的行政机关领导政府,但是行政机关和立法机关之间要有适当制衡,而两者之间也要保持合作的关系”,“政治应鼓励地方领袖不需要依靠政党而产生”,“政制应让一些能够对行政决策工作作出重要贡献、能干而又不偏不倚的公务人员提供效率而稳定的行政管理”。关于行政长官的职权,纪要在列举港督(不是作为立法局主席)在立法局拥有的权力之后说,如果行政长官要有效地履行他作为特别行政区政府首长的职责,看来有需要保留港督的大部分权力。并说,“批准或拒绝批准立法局通过的法律”和“解散立法局”两项权力,“对于行政长官在宪法上的地位来说尤其重要”。

因为这些原因,草委们开始把主要精力放到了怎样对原来港英时期的政治体制进行创造性地转换。即:如何给予原来港英时期专制的政治体制注入现代民主元素,使新的特区政治体制既能符合现代民主原则,又能保持一定的历史延续性。李晓惠先生的新著《迈向普选之路——香港政制发展进程与普选模式研究》(香港新民主出版社出版,以下简称李著)对此有所论述。我在此基础上对原来的港督制度是怎样被改造为现在的行政长官制度这一问题略作分析。

对港督制度有所继承

行政长官制度对港督制度有所继承方面表现为:

第一,港督和行政长官的权力都来源于中央政权的授予;香港地方对他们都没有最后的罢免权、弹劾权。

第二,港督和行政长官都拥有自己的咨询机构(前者是行政局,后者是行政会议),并委任咨询机构成员;都有权依法任命法官和其他官员;都拥有政府政策制定权,巨大的行政权。

第三,港督和行政长官都拥有法案、议案提出权和签署同意权。

第四,港督和行政长官都有一定的刑事赦免和减刑权。

第五,港督和行政长官都有一定的处理对外事务的权力。

第六,中央政权对港督或行政长官批准的法律都拥有一定的否决权。

第七,港督和行政长官的法律起草权都不能违反中央政权的一些法律。港英时期制定的法律不能违反英国政府的训令,特区制定的法律不能违反《基本法》及其附件三所列法律。

第八,中央政权都为香港保留一定的立法权力。

对港督制度有所改造

行政长官制度对港督制度有所改造方面表现为:

第一,港督是英王在港的代表,总揽行政、立法、军事等大权,只对女王负责,而对香港任何机构毋须负责;而特区行政长官则需要“三负责”:对中央人民政府负责、对特区负责和对立法会负责。

第二,港督拒签法案和解散立法局的权力不受任何限制,而行政长官的这一权力则受到一定的限制。

第三,港英法律对港督并无进行弹劾的规定,立法局无权对港督提出弹劾。而香港《基本法》则规定了立法会按照一定法律程序可以对行政长官提出弹劾案。

第四,港英法律对港督没有辞职的规定,立法局也无权迫使港督辞职。而根据《基本法》规定,行政长官在一定特定情况下必须辞职。

因此,香港特区行政主导的政治体制不是来源于美式三权分立体制,而是来源于对原来港督制度的继承和改造。

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